του Μιχάλη Μητσόπουλου (1)

1. Ορισμός της διαφθοράς.

Η διαφθορά μπορεί να οριστεί με πολλούς τρόπους. Σίγουρα πάντως συστατικό της στοιχείο είναι ο προσπορισμός ωφελημάτων με άμεσο ή έμμεσο τρόπο ο οποίος είναι, άμεσα ή έμμεσα, επιβλαβής για το κοινωνικό σύνολο. Αυτό συμβαίνει παρόλο που η επιδίωξη της ευημερίας είναι θεμιτός στόχος, ιδίως όταν ρητά αναφέρεται σε ορισμένα συντάγματα, όπως το αμερικάνικο (2), αν και όχι σε άλλα, όπως το ελληνικό.

Ειδικότερα, το ελληνικό σύνταγμα, αποβλέποντας στην αντιμετώπιση φαινομένων όπως η διαφθορά, προστατεύει την ιδιοκτησία και τα δικαιώματα που απορρέουν από αυτή με την προϋπόθεση ότι δεν δημιουργείται βλάβη στο δημόσιο συμφέρον (3). Μια αντίδραση της κοινωνίας σε περιπτώσεις κατά τις οποίες η προώθηση ιδιωτικών συμφερόντων επιφέρει βλάβη στο δημόσιο συμφέρον είναι ορθολογική. Ορθολογικά επίσης, μια ιδιωτική ενέργεια που προκαλεί βλάβη στο δημόσιο συμφέρον κατακρίνεται από το θιγόμενο κοινωνικό σύνολο και, στον βαθμό που το κοινωνικό σύνολο έχει στη διάθεση του τους κατάλληλους αμυντικούς μηχανισμούς, επιβάλλει και κυρώσεις. H αποδοκιμασία και η τιμωρία έχουν σκοπό τόσο κατασταλτικό όσο και προληπτικό.

Η διαφθορά έχει κοινά στοιχεία με την κλοπή, που και αυτή αποτελεί προσπάθεια προσπορισμού της ιδιοκτησίας, υλικής ή άυλης, άλλων μελών του κοινωνικού συνόλου καθώς και τα δύο επηρεάζουν άμεσα την αξιοπιστία των θεσμών. Η κλοπή σήμερα τιμωρείται (αλλά πρέπει να σημειωθεί ότι αυτό δεν ίσχυε πάντα στο παρελθόν), όχι μόνο διότι στα σύγχρονα δημοκρατικά κράτη η ιδιωτική περιουσία προστατεύεται, αλλά και διότι τα μέλη μίας κοινωνίας πρέπει να γνωρίζουν με βεβαιότητα ότι η περιουσία τους θα προστατευθεί, ώστε να επενδύσουν στη διατήρηση και τη βελτίωσή της (4), αλλά και να την αποδεχτούν ως αντικείμενο ιδιωτικής συναλλαγής. Μάλιστα, οι δυναμικές συνέπειες της υπονόμευσης αυτής της βεβαιότητας μπορεί να είναι πολύ μεγαλύτερες από την αξία του κλοπιμαίου.

Όμως πέρα από την ομοιότητα αυτή, η κλοπή διαφέρει από τη διαφθορά σε ένα σημαντικό σημείο. Στην περίπτωση της κλοπής η πράξη πραγματοποιείται από έναν οποιοδήποτε ιδιώτη, ενώ στην περίπτωση της διαφθοράς η πράξη διενεργείται από άτομα τα οποία είναι εντολοδόχοι της κοινωνίας για την εφαρμογή, ή διαμόρφωση, ή τήρηση των κανόνων βάσει των οποίων λειτουργεί η κοινωνία. Αυτή η διαφορά ανάμεσα στην κλοπή και τη διαφθορά σημαίνει ότι η υπονόμευση των κανόνων του παιχνιδιού, και η απώλεια της πίστης της κοινωνίας σε αυτούς, συμβαίνει σε πολύ μεγαλύτερη έκταση στην περίπτωση της διαφθοράς, και άρα και οι συνέπειες για το κοινωνικό σύνολο είναι πολύ πιο εκτεταμένες.

2. Οι εντολοδόχοι και το κίνητρό τους να διαφθαρούν.

Οι εντολοδόχοι της κοινωνίας για τη διαμόρφωση, την εφαρμογή και την τήρηση των κανόνων βάσει των οποίων λειτουργούν τα σύγχρονα κράτη απαρτίζουν, τη νομοθετική εξουσία, την εκτελεστική εξουσία και το δικαστικό σώμα. Οι εντολοδόχοι αυτοί λαμβάνουν στις σύγχρονες δημοκρατίες εντολή από τον λαό να διαμορφώσουν τους κανόνες, να επιβλέψουν την τήρηση τους και να διοικήσουν τις καθημερινές υποθέσεις της κοινωνίας, σύμφωνα με τους ισχύοντες νόμους, για την επίτευξη ενός στόχου, ο οποίος συχνά ορίζεται και στο σύνταγμα. Ο στόχος αυτός μπορεί να είναι η αύξηση της ευημερίας του κοινωνικού συνόλου και η επιβολή του κράτους δικαίου ή ο σεβασμός και η προστασία του ανθρώπου.

Από τη στιγμή που λαμβάνουν την εντολή του λαού, οι εντολοδόχοι αποκτούν δυο χωριστές υποστάσεις. Στην ιδιωτική υπόσταση, η οποία προϋπάρχει, προστίθεται και η υπόσταση του δημόσιου λειτουργού, η οποία δίνει στον εντολοδόχο σημαντική εξουσία πάνω σε έναν μεγάλο πλήθος πολιτών. Ο εντολοδόχος, ως ορθολογικό ον (5), ανταποκρίνεται στο πλέγμα κινήτρων και αντικινήτρων που διαμορφώνει η διττή πλέον υπόστασή του (6). Σε μια έμμεση δημοκρατία αυτό το πλέγμα κινήτρων και αντικινήτρων που αντιμετωπίζει ο εντολοδόχος διαφέρει από το αντίστοιχο πλέγμα που διαμορφώνεται σε μια άμεση δημοκρατία, στην οποία όλοι οι πολίτες έρχονται σε άμεση επαφή με τον εντολοδόχο – και άρα είναι σε θέση να ζητήσουν άμεση λογοδοσία για τις ενέργειες του (7) – και στην οποία η συζήτηση των δημοσίων θεμάτων συχνά είναι λιγότερο αποστασιοποιημένη και πιο επιρρεπής σε συγκυριακά πάθη.

Όμως, σε μια έμμεση δημοκρατία, η αποστασιοποίηση αυτή, η οποία επιτρέπει και την πιο ψύχραιμη λήψη αποφάσεων, δίνει επιπλέον, ανά πάσα στιγμή, τη δυνατότητα σε κάποια οργανωμένη ομάδα μειοψηφίας να αναζητήσει ευνοϊκή και διακριτή μεταχείριση από τον εντολοδόχο, χωρίς αυτός να υποχρεωθεί σε άμεση και δημόσια λογοδοσία στην περίπτωση που αποφασίσει να προσφέρει αυτή τη διακριτή μεταχείριση. Τίθεται λοιπόν το ερώτημα πότε οι εντολοδόχοι γίνονται ιδιαίτερα επιρρεπείς στην υιοθέτηση τέτοιων πρακτικών, οι οποίες συχνά εξασφαλίζουν την προσωπική προώθηση της στατικής ευημερίας τους εις βάρος της στατικής ευημερίας του κοινωνικού συνόλου, αλλά και – κυρίως – σε βάρος της αξιοπιστίας των κανόνων που διαμορφώνουν τη δυναμική εξέλιξη της κοινωνίας. Τέτοιες πρακτικές, οι οποίες είθισται να αποκαλούνται διαφθορά, είναι πλέον διαδεδομένες όταν τα κίνητρα ενθαρρύνουν τους εντολοδόχους και τους αιτούμενους σε μια ορθολογική υιοθέτηση τέτοιων πρακτικών, δηλαδή όταν τα οφέλη και για τους δύο από την υιοθέτηση τέτοιων πρακτικών είναι μεγάλα και το κόστος, ή το ενδεχόμενο κόστος, μικρό.

Εφόσον το ζητούμενο είναι ο περιορισμός των φαινομένων διαφθοράς σε μια κοινωνία, με στόχο την προστασία όχι μόνο της στατικής ευημερίας της κοινωνίας αλλά κυρίως της αξιοπιστίας των θεσμών της και άρα και της δυναμικής προοπτικής της, πρέπει να προηγηθεί της λήψης οποιοδήποτε μέτρων μια προσεκτική καταγραφή του πλέγματος των κινήτρων και αντικινήτρων που διαμορφώνεται για τους εντολοδόχους και για τις αιτούμενες ιδιωτικές μειοψηφίες.

Τα κίνητρα του εντολοδόχου διαμορφώνονται σε μεγάλο βαθμό από τη φύση και έκταση των εξουσιών που αυτός αναλαμβάνει μέσω της εντολής, ενώ σημαντικό ρόλο έχουν και τα χαρακτηριστικά του μηχανισμού βάσει του οποίου αυτός λαμβάνει και διατηρεί την εντολή του. Ακόμα και αν καταγραφούν άλλοι παράγοντες που διαμορφώνουν το πλέγμα κινήτρων και αντικινήτρων του εντολοδόχου, αυτοί τελικά μπορούν να αναχθούν, είτε έμμεσα είτε και άμεσα, σε αυτούς τους δύο παράγοντες (8). Επίσης, με δεδομένο ότι η παρέκκλιση από την τήρηση των κανόνων μπορεί να είναι επικερδής για μεγάλο αριθμό ιδιωτών, πρέπει να θεωρείται δεδομένη η διάθεση κάποιων ιδιωτών να συμμετάσχουν σε συναλλαγές που εντάσσονται στο πλαίσιο της διαφθοράς ανά πάσα στιγμή. Έτσι, η αναγκαία συνθήκη για την εμφάνιση τέτοιων φαινομένων είναι η διάθεση των εντολοδόχων να διαφθαρούν, και όχι η διάθεση των ιδιωτών-πολιτών να διαφθείρουν. Συνεπώς, η έρευνα μας θα κινηθεί προς την ανάλυση των κινήτρων του εντολοδόχου, τα οποία καθορίζοντας τη στάση του διαμορφώνουν τελικά και τα κίνητρα του ιδιώτη.

Επικεντρώνοντας την έρευνα μας στη συμπεριφορά του εντολοδόχου και στη μελέτη του πλέγματος των κινήτρων και αντικινήτρων του, ταυτίζουμε ουσιαστικά τον προβληματισμό μας με αυτόν που έχει ήδη αναπτυχθεί γύρω από την αναζήτηση λύσης για ένα άλλο υπαρκτό πρόβλημα το οποίο αντιμετωπίζουν όλες οι έμμεσες δημοκρατίες, δηλαδή τη διαμόρφωση του τρόπου με τον οποίο οι εντολείς αναθέτουν εξουσίες στους εντολοδόχους και τον καθορισμό των εξουσιών αυτών.

3. Δημοκρατία: η ισχύς της κυβέρνησης, τα δικαιώματα μειοψηφίας και ο διαχωρισμός των εξουσιών.

Στις σύγχρονες έμμεσες για καθαρά πρακτικούς λόγους που σχετίζονται με το μέγεθος των κοινωνιών και την ποικιλία των δραστηριοτήτων των μελών τους, δημοκρατίες το νομοθετικό έργο, το οποίο ασκείται από τη νομοθετική εξουσία, έχει σημαντικές διαστάσεις και επηρεάζει τη στατική και τη δυναμική πραγματικότητα της κοινωνίας. Αλλά και η δυνατότητα της καθημερινής διεκπεραίωσης των πρακτικών υποθέσεων της κοινωνίας, την οποία ασκεί η εκτελεστική εξουσία, αποτελεί μια πολύ σημαντική εξουσία η οποία δίνει στον εντολοδόχο τη δυνατότητα να διαμορφώσει την πορεία των υποθέσεων της κοινωνίας, στο πλαίσιο που καθορίζεται από τους νόμους και τη δικαστική εποπτεία. Τέλος, η εποπτεύουσα δικαστική εξουσία αναλαμβάνει να εξασφαλίζει τη σύννομη συμπεριφορά τόσο των κυβερνώμενων όσο και των κυβερνώντων.

Η συγκέντρωση της εντολής για την άσκηση της εκτελεστικής και της νομοθετικής εξουσίας σε ένα κοινό σώμα, το οποίο θα έχει τόσο τη δυνατότητα να ορίζει τους κανόνες όσο και να επιβάλλει την υλοποίηση των προσταγών του νόμου στην πράξη, είναι ένα φαινόμενο που αφορά αποκλειστικά τις έμμεσες δημοκρατίες, καθώς στις άμεσες δημοκρατίες, μέσω της απουσίας του εντολοδόχου, απουσιάζει και ο κίνδυνος συγκέντρωσης των δύο αυτών εξουσιών σε έναν μόνο εντολοδόχο. Η συγκέντρωση αυτή έχει καταγραφεί ως φαινόμενο ιδιαίτερα επικίνδυνο, τόσο θεωρητικά (9) όσο και πρακτικά. Για τον λόγο αυτό και έχει υιοθετηθεί ο διαχωρισμός των εξουσιών αυτών σε όλες τις σύγχρονες κοινωνίες, συνήθως μέσω των συνταγμάτων, έστω και θεωρητικά.

Δυστυχώς όμως για τους εκάστοτε συντάκτες συνταγμάτων, ο πλήρης διαχωρισμός των εξουσιών, με την εκτελεστική εξουσία να μην έχει καμία επιρροή στη διαμόρφωση του νομοθετικού έργου και το αντίθετο, και τελικά τις δύο αυτές εξουσίες να μην έχουν καμία επιρροή στην άσκηση της δικαστικής εξουσίας, δεν είναι εφικτός, ούτε θεωρητικά ούτε πρακτικά. Θεωρητικά, και ειδικά για την εκτελεστική και νομοθετική εξουσία, όταν ισχύει η, δημοκρατικά ιδανική και πλησιέστερη προς την άμεση δημοκρατία, απευθείας εκλογή και των δυο αυτών σωμάτων από τον λαό, είναι πολύ μεγάλες οι πιθανότητες και τα δύο σώματα να προέρχονται από την ίδια πλειοψηφία, με αποτέλεσμα οι δύο χωριστοί εντολοδόχοι να εκφράζουν τις ίδιες, αποδεκτές από την πλειοψηφία της στιγμής εκείνης, θέσεις η υιοθέτηση των οποίων θα καλύπτεται τόσο νομοθετικά όσο και εκτελεστικά. Στην περίπτωση αυτή, η ταύτιση του εντολέα οδηγεί στην ταύτιση του εντολοδόχου και τη σύμπτυξη της εκτελεστικής με τη νομοθετική εξουσία. Πρακτικά, το πρόβλημα που ανακύπτει εδώ δεν είναι μόνο ότι μπορεί να προκύψουν συνθήκες κατά τις οποίες οι εντολείς, σε μια στιγμή έντονης κρίσης και αντίστοιχης φόρτισης, θα επιλέξουν ταυτόχρονα και για τις δύο εξουσίες εντολοδόχους οι οποίοι θα έχουν τη διάθεση να ακυρώσουν στην πράξη τον διαχωρισμό των εξουσιών. Αλλά, πιο σημαντικό, σε καθημερινή βάση, είναι το πρόβλημα που ο de Tocqueville (10) περιγράφει ως την “τυραννία της πλειοψηφίας”. Συγκεκριμένα, σε ένα σύστημα το οποίο προκρίνει νομοθετικά και εκτελεστικά επιλογές οι οποίες είναι αποδεκτές από μια συγκεκριμένη πλειοψηφία, μια μειοψηφία, η οποία έχει αντίθετα συμφέροντα από αυτά της πλειοψηφίας, κινδυνεύει να μην μπορέσει να βρει μια αμερόληπτη συμπαράσταση στη διεκδίκηση της προστασίας των συμφερόντων της. Ο προβληματισμός αυτός συνεπώς εστιάζεται στον βαθμό στον οποίο η κυβέρνηση της πλειοψηφίας μπορεί παράλληλα να προστατεύει αποτελεσματικά τα, πιθανόν δίκαια, συμφέροντα μιας μειοψηφίας (11), η οποία αποτελεί μέρος της ίδιας κοινωνίας.

Η προσπάθεια επίτευξης ενός διαχωρισμού των εξουσιών οδηγεί όμως και σε ένα άλλο πρακτικό πρόβλημα, καθώς όσο μειώνεται η αμεσότητα της δημοκρατίας, δηλαδή η αυτόματη πρόκριση των επιλογών της πλειοψηφίας μέσω των αποφάσεων των εντολοδόχων μιας απόλυτης πλειοψηφίας, αυξάνεται ο κίνδυνος οι εντολοδόχοι να καταστούν στην πράξη ανίκανοι να λάβουν αποφάσεις, όντας έρμαιο των ενστάσεων της κάθε μειοψηφίας, και έτσι να αποτύχουν να σχηματίσουν μια ισχυρή και λειτουργική κυβέρνηση. Το πρόβλημα αυτό αναδεικνύεται ως ιδιαίτερα σημαντικό όταν επιτυγχάνεται η, επιθυμητή για την αποφυγή της “τυραννίας της πλειοψηφίας”, εκλογή εντολοδόχων που έχουν σημαντικές διαφωνίες μεταξύ τους από διαφορετικές πλειοψηφίες, οι οποίες αντίστοιχα έχουν σημαντικές μεταξύ τους διαφορές. Εξ ορισμού συνεπώς οι κυβερνήσεις οι οποίες αποφεύγουν την ταύτιση της εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας αντιμετωπίζουν το πρόβλημα μείωσης της ισχύος τους.

Η έκταση του προβληματισμού για τη συγκεκριμένη περίπτωση σε ότι αφορά ειδικά το αμερικάνικο σύνταγμα από τον de Tocqueville είναι πιθανόν να προέρχεται από την άτυχη ακύρωση της επίσκεψης του στο κτήμα του Madison (12), ο οποίος μάλλον θα ανέλυε περισσότερο μαζί του τους προβληματισμούς που παραθέτει στα ομοσπονδιακά του κείμενα (13). Οι προβληματισμοί αυτοί, αναφέρει ο Madison, έχουν σαφώς επηρεάσει τον τρόπο με τον οποίο οι ισορροπίες και τα αντίβαρα που έχουν προβλεφθεί ανάμεσα στις τρεις εξουσίες στο αμερικάνικο σύνταγμα προσπαθούν να εξασφαλίσουν ακριβώς αυτή τη λεπτή ισορροπία ανάμεσα στην ταυτόχρονη εξασφάλιση της δημοκρατίας, δηλαδή της επικράτησης της επιθυμίας της πλειοψηφίας και τη διασφάλιση της δυνατότητας λήψης αποφάσεων, και την αποτελεσματική προστασία των συμφερόντων επιμέρους μειοψηφιών.

Ενδέχεται η αποτελεσματική εξισορρόπηση των εξουσιών που επιτυγχάνεται στην αμερικάνικη ομοσπονδιακή δημοκρατία να προέρχεται και από την προσπάθεια να μην αποδοθούν στην ομοσπονδιακή κυβέρνηση υπερβολικές εξουσίες, οι οποίες θα απέβαιναν σε βάρος των πολιτειακών κυβερνήσεων (14). Σε κάθε περίπτωση όμως, δεν πρέπει να υποτιμηθεί και η ηθελημένη προσπάθεια των συντακτών του συντάγματος αυτού να σχεδιάσουν εξαρχής ένα πολιτικό σύστημα το οποίο θα έχει αφενός ισχυρούς εντολείς, ώστε να καλύπτεται η πρακτική ανάγκη δημιουργίας μιας αποτελεσματικής κυβέρνησης η οποία θα μπορεί να πάρει “τελικά μια απόφαση, ακόμα και αν αυτή δεν είναι τέλεια”, όπως χαρακτηριστικά αναφέρει ο Madison, και παράλληλα θα περιορίζει την εν δυνάμει αυθαιρεσία των εντολοδόχων μέσω του διαχωρισμού των εξουσιών, και άρα στην πράξη θα εξασφαλίζει και την προστασία των δικαιωμάτων των μειοψηφιών.

Ο Madison (15), υιοθετώντας τις συστάσεις του de Montesquieu (16), τονίζει ότι ο διαχωρισμός των εξουσιών πρέπει να αποσκοπεί σε μια ενδιάμεση λύση με την οποία δεν θα επιχειρείται ο πλήρης διαχωρισμός των εξουσιών, αλλά θα αποτρέπεται η συγκέντρωση σε υπερβολικό βαθμό των διαφορετικών εξουσιών στα ίδια χέρια (17). Ο στόχος αυτός, κατά τον Madison, μπορεί να επιτευχθεί με την εισαγωγή ειδικά σχεδιασμένων προστατευτικών μέτρων. Πρακτικά, τα προστατευτικά αυτά μέτρα δεν μπορεί να υλοποιηθούν (18) μέσω της απόλυτης εφαρμογής των δύο, σε μεγάλο βαθμό μεταξύ τους αντιφατικών, αρχών του απόλυτου διαχωρισμού των εξουσιών και της αποτελεσματικής επιβολής της επιθυμίας της πλειοψηφίας, αλλά απαιτούν την υιοθέτηση μιας ενδιάμεσης και προσεκτικά ισορροπημένης λύσης (19), η οποία να συνδυάζει τις αρχές αυτές σε τέτοιο βαθμό ώστε να εξασφαλίζεται στην πράξη η δημοκρατία, δηλαδή η πρόκριση των αποφάσεων της πλειοψηφίας, η προστασία των μειοψηφιών, η διαχρονική διατήρηση ενός ικανοποιητικού βαθμού ανεξαρτησίας των τριών εξουσιών και ο συνδυασμός όλων των παραπάνω σε μια κυβέρνηση η οποία είναι ικανή να κυβερνάει.

Ειδικότερα, ο Madison προτείνει (20) τη χορήγηση εντολών οι οποίες θα επιτρέπουν στους εντολοδόχους της κάθε εξουσίας να λειτουργήσουν αυτόνομα μέσα σε ένα ευρύ, αλλά όχι απεριόριστο, πλαίσιο αρμοδιοτήτων, και τη δημιουργία αμυντικών μηχανισμών, οι οποίοι θα επιτρέπουν στους εντολοδόχους να αντισταθούν στις ισχυρές επεκτατικές επιβουλές μιας άλλης εξουσίας. Έτσι, αναφέρει, θα πρέπει η κάθε εξουσία να έχει “τη δική της βούληση”, και να μην εξαρτάται στον ορισμό της από τις άλλες εξουσίες. Η κύρια προστασία για την κάθε εξουσία θα πρέπει να παρέχεται από τη δυνατότητα της να αμυνθεί εναντίον της όποιας επιβουλής προέλθει από μια άλλη εξουσία κατά της αρμοδιότητας της να ασκεί τα καθήκοντα της, και η ισχύς αυτής της άμυνας θα πρέπει να είναι ανάλογη της ισχύος της επιβουλής. Η ακυβερνησία, τέλος, αποφεύγεται, καθώς τα καθήκοντα που περιγράφει για την κάθε εξουσία η εντολή που δίνεται, έχουν ένα ικανοποιητικό εύρος, χωρίς όμως να είναι απεριόριστα.

Ο σχετικός προβληματισμός για την ανάγκη τέτοιων προσεκτικά σχεδιασμένων προστατευτικών μέτρων, έχει ιδιαίτερη σημασία στην περίπτωση της νομοθετικής εξουσίας. Για τη νομοθετική εξουσία ο de Tocqueville (21) αναφέρει ότι εάν υπάρχει πλήρης διαχωρισμός των εξουσιών, και άρα και η πλήρης ανεξαρτησία τους, θα επέλθει μια παντοδυναμία της νομοθετικής εξουσίας, η οποία θα οδηγήσει στον έλεγχο όλων των άλλων εξουσιών από αυτήν και στη συνέχεια αναπόφευκτα στην κατάρρευση της δημοκρατίας. Στην επικινδυνότητα της εν δυνάμει παντοδυναμίας μιας εντελώς ανεξάρτητης, και άρα ανεξέλεγκτης, νομοθετικής εξουσίας συμφωνεί και ο Madison (22), αναφερόμενος καταρχήν στη λειτουργία ομοσπονδιακών κυβερνήσεων, αν και, όπως σημειώνει ο de Tocqueville, η γενίκευση των ανησυχιών αυτών ισχύει και για άλλα είδη κυβερνήσεων.

Προκύπτει συνεπώς η ανάγκη να εισαχθεί η δυνατότητα, προσεκτικά υπολογισμένη ως προς την ισχύ της, της εκτελεστικής εξουσίας κυρίως, αλλά και της δικαστικής, να αμυνθεί κατά νομοθετικών πρωτοβουλιών οι οποίες απειλούν να περιορίσουν τις δικές της αρμοδιότητες, χωρίς βέβαια να ακυρώνεται η ικανότητα του νομοθετικού σώματος να ασκεί τα καθήκοντα του. Συγκεκριμένα, για το θέμα αυτό ο de Montesquieu (23) συνιστά η εκτελεστική εξουσία να μην συμμετέχει στο νομοπαρασκευαστικό έργο, αλλά να διατηρεί το δικαίωμα μιας πρώτης άρνησης και αναπομπής ακραίων νομοθετικών πρωτοβουλιών. Μια τέτοια δυνατότητα αναπομπής, προσθέτουμε, έχει πρακτική ισχύ μόνο όταν απαιτείται στη συνέχεια ενισχυμένη πλειοψηφία του νομοθετικού σώματος ώστε να επιβληθεί τελικά η νομοθετική πρωτοβουλία. Όταν απαιτείται ξανά μόνο απλή πλειοψηφία, το μόνο αποτέλεσμα είναι μια μικρή χρονική καθυστέρηση πριν τη λήψη της οριστικής απόφασης.

Ο παραπάνω προβληματισμός επικεντρώνεται κυρίως στην περίπτωση της εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας, καθώς στο δικαστικό σώμα, για τη συμμετοχή στο οποίο συχνά απαιτούνται αυξημένα προσόντα, δεν είναι απαραίτητο οι εντολοδόχοι να προέρχονται από άμεση εκλογή από τον λαό, υπό την προϋπόθεση, κατά τον Madison, ότι υπάρχει ένας μηχανισμός που εξουδετερώνει σύντομα κάθε αίσθηση εξάρτησης του λειτουργού από την εξουσία που προβαίνει στον διορισμό. Παράδειγμα ενός τέτοιου μηχανισμού είναι η μονιμότητα του διορισμού του λειτουργού, ενώ για το ίδιο θέμα ο de Montesquieu προτείνει την εκλογή ενόρκων με τυχαίο τρόπο και με μικρή θητεία. Σε κάθε περίπτωση, φαίνεται να υπάρχει ταύτιση απόψεων στο ότι μπορεί να βρεθεί μια ικανοποιητική λύση σχετικά εύκολα.

Η επεξεργασία τέτοιων προστατευτικών μέτρων, τα οποία εξασφαλίζουν ότι ο κάθε εντολοδόχος έχει συγκεκριμένες και προσεκτικά οριοθετημένες εξουσίες οι οποίες ελέγχονται για ακραίες παρεκτροπές από άλλους εντολοδόχους, καθιστά και τις τρεις εξουσίες εξαρτώμενες από έναν ανεξάρτητο κριτή όχι μόνο κατά τη στιγμή που λαμβάνουν την εντολή, αλλά και κάθε στιγμή κατά την οποία ασκούν εξουσία. Το γεγονός αυτό στοχεύει στο να περιορίσει την όποια διάθεση τους να καταχραστούν την εξουσία τους ανατρέποντας με την κατάχρηση αυτή τις ισορροπίες που εισάγει ο μερικός διαχωρισμός των εξουσιών και θέτοντας έτσι προ τετελεσμένων γεγονότων το εκλογικό σώμα την ώρα των επομένων εκλογών. Τετελεσμένων γεγονότων, τα οποία πιθανότατα δεν θα μπορούν πλέον να επιδιορθωθούν με την ανάθεση της εντολής σε νέα πρόσωπα, καθώς και αυτά με την ανάληψη της εξουσίας θα δραστηριοποιηθούν σε ένα περιβάλλον με ανεπαρκή διαχωρισμό των εξουσιών, το οποίο θα τους δώσει τη δυνατότητα σε βάθος χρόνου να αποκτήσουν δικτατορικές εξουσίες, οπότε κατά την προσφιλή έκφραση του de Montesquieu «όλα θα έχουν χαθεί». Τα μέτρα που προστατεύουν το σύστημα από μια τέτοια εξέλιξη και τα οποία εισάγουν για τις εξουσίες εξαρτήσεις πέρα από τη λαϊκή εντολή, συνιστούν τον σχεδιασμό μιας κυβέρνησης η οποία, κατά τον Madison, είναι σε θέση να κυβερνάει όχι μόνο τους κυβερνώμενους, αλλά και τον εαυτό της. Τα προστατευτικά αυτά μέτρα, αν και παρεμβάλλονται της καθαρής λαϊκής εντολής, και άρα πρέπει να είναι σχεδιασμένα με τέτοιο τρόπο ώστε να μην μειώνουν σε υπερβολικό βαθμό τη δημοκρατικότητα του συστήματος, είναι μια παρέμβαση στη λαϊκή εντολή η οποία τελικά διασφαλίζει τη μακροχρόνια λειτουργία ενός δίκαιου και δημοκρατικού συστήματος, υπό την προϋπόθεση βέβαια ότι δεν υπεισέρχονται στο έργο της κάθε εξουσίας σε τέτοιο βαθμό ώστε αυτές να μην είναι σε θέση να κυβερνήσουν.

4. Οι μειοψηφίες: εν δυνάμει διαφθορείς, αλλά και προστάτες της δημοκρατίας.

Εξ ορισμού οι μειοψηφίες σπάνια έχουν ακριβώς τα ίδια συμφέροντα με την πλειοψηφία, καθώς στον βαθμό που αθροιζόμενες συνθέτουν την πλειοψηφία, διαφέρουν τελικά μεταξύ τους μόνο στον βαθμό, μικρότερο ή μεγαλύτερο για κάθε χωριστή μειοψηφία, στον οποία τα συμφέροντα κάθε μίας από αυτές διαφέρουν από αυτά της πλειοψηφίας. Η ύπαρξη μειοψηφιών είναι συνεπώς δεδομένη σε κάθε κοινωνία (24).

Με δεδομένους τους κανόνες που ισχύουν για το σύνολο της κοινωνίας και την πολιτική που ασκείται, η κάθε τέτοια μειοψηφία έχει κίνητρο να ζητήσει ειδική μεταχείριση, γιατί εξ ορισμού υπάρχουν κάποια συμφέροντά της τα οποία διαφέρουν από τη θέση που προκρίνεται μέσω της επιλογής της πλειοψηφίας. Άρα, η απόκλιση από την επιλογή της πλειοψηφίας είναι για αυτήν επικερδής και της δημιουργεί ένα συγκεκριμένο κίνητρο να αιτηθεί ειδική μεταχείριση από τον εκάστοτε εντολοδόχο.

Το κίνητρο να ζητήσουν οι επιμέρους μειοψηφίες διακριτή μεταχείριση αυξάνεται όταν η απόκλιση των συμφερόντων τους από τις αποφάσεις της πλειοψηφίας μεγιστοποιείται, και αυτό συμβαίνει όταν οι πολιτικές επιλογές προκρίνονται βάση της επιλογής μιας απόλυτης πλειοψηφίας, δηλαδή όταν η πλειοψηφία προκρίνει εκτελεστικές και, κυρίως, νομοθετικές επιλογές πολιτικής, οι οποίες δεν είναι προσαρμοσμένες, τουλάχιστον σε κάποιο ικανό βαθμό, στις ανάγκες αρκετών επιμέρους μειοψηφιών.

Αντίθετα, όταν οι αποφάσεις της πλειοψηφίας λαμβάνονται κατόπιν μιας στάθμισης των προτιμήσεων αρκετών μειοψηφικών ομάδων, τότε το καταρχήν κίνητρο πολλών ομάδων να ζητήσουν διακριτή μεταχείριση μειώνεται. Κατά τον Madison (25) πρέπει η λαϊκή εντολή να κατακερματίζεται σε αρκετές επιμέρους εντολές, οι οποίες θα εκπροσωπούν η κάθε μια όσο το δυνατόν πιο διαφορετικούς πλειοψηφικούς συνασπισμούς μειοψηφιών. Με τον τρόπο αυτό, οι επιμέρους ομάδες που αποκτούν εκπροσώπηση στο σύστημα αυξάνονται, και στον βαθμό που οι επιμέρους εντολείς έχουν ικανές άμυνες απέναντι στους άλλους εντολείς, μειώνεται η πιθανότητα να προκριθεί από την πλειοψηφία μια επιλογή η οποία είναι υπερβολικά άδικη για κάποια μειοψηφία. Επιθυμητό συστατικό του συστήματος είναι η, στον βαθμό του εφικτού, ανάδειξη των επιμέρους εντολέων με διαφορετικό τρόπο, ώστε να αποφευχθεί ο κίνδυνος να εκπροσωπούν την ίδια πλειοψηφία – συνασπισμό των ίδιων συμφερόντων μειοψηφίας. Σε ένα τέτοιο σύστημα, στο οποίο οι αποφάσεις της πλειοψηφίας είναι ένας σταθμισμένος μέσος όρος των προτιμήσεων των επιμέρους μειοψηφιών και όχι η απλή διάμεσος των προτιμήσεων της κοινωνίας, τα πιο πιεστικά αιτήματα των μειοψηφιών ικανοποιούνται μέσω του πολιτικού συστήματος (26). Άρα όχι μόνο μειώνεται το κίνητρό τους να ζητήσουν εξωθεσμικά διακριτή μεταχείριση, αλλά αυξάνεται και το κίνητρό τους να συμμετάσχουν στην πολιτική διαδικασία (27) και περιορίζεται το φαινόμενο αποχώρησης τους από το πολιτικό σύστημα (28).

Αντίθετα, όταν η επιλογή της κοινωνίας στην ανάθεση της εντολής είναι μονοδιάστατη, τότε προκρίνονται επιλογές της απόλυτης πλειοψηφίας, μιας διάμεσου των προτιμήσεων της κοινωνίας, οι οποίες όμως δεν ελαχιστοποιούν τις διαφορές των πολιτικών που προκρίνονται από τις επιλογές που θα προτιμούσαν οι επιμέρους μειοψηφίες. Έτσι, το κίνητρο των μειοψηφιών αυτών να αναζητήσουν εξωθεσμική εξυπηρέτηση αυξάνει. Σημειώνεται ότι η εκπροσώπηση των μειοψηφικών ομάδων συνδέεται άμεσα και με την προσωπική λογοδοσία των εντολοδόχων, καθώς, κατά τους Persson, Roland και Tabellini (29), η εκλογή κυβερνήσεων βάσει μιας απόλυτης πλειοψηφίας δεν επιτρέπει στους ψηφοφόρους να διακρίνουν ανάμεσα στα επιμέρους στελέχη της κυβέρνησης, ενώ όταν οι κυβερνήσεις σχηματίζονται από αναλογική εκπροσώπηση αυτό είναι δυνατό σε μεγαλύτερο βαθμό.

Τα κίνητρα των ομάδων μειοψηφίας για διακριτή μεταχείριση είναι όμως μόνο η μια παράμετρος των κινήτρων που καθορίζουν αυτές τις συναλλαγές, καθώς υπάρχει και η παράμετρος των ελέγχων που ασκούνται κατά αυτών των συναλλαγών. Όταν οι εξουσίες ελέγχονται αποτελεσματικά από άλλες εξουσίες, η προσπάθεια της κάθε μιας να συναλλαχθεί με μια μειοψηφία, η οποία επιζητά τη συναλλαγή αυτή, μπορεί να εντοπιστεί και να αναχαιτιστεί από την ελέγχουσα εξουσία. Η προθυμία της άλλης εξουσίας να ασκήσει τον έλεγχο διασφαλίζεται, πέρα φυσικά από την ύπαρξη της, και από το γεγονός ότι οι εντολείς του εντολοδόχου αυτής της εξουσίας δεν έχουν τα ίδια ακριβώς συμφέροντα και επιθυμίες με τους εντολείς και εντολοδόχους της εξουσίας που βρίσκονται στον πειρασμό της διαφθοράς. Αυτό εξασφαλίζεται ακριβώς επειδή υπάρχουν τα προστατευτικά μέτρα που περιορίζουν την αμεσότητα της δημοκρατικής εκλογής των εντολοδόχων, και άρα εξασφαλίζουν τη, με τυχαίο συχνά τρόπο, διαφορετική σύνθεση των πλειοψηφιών που αναθέτουν την εντολή στους εντολοδόχους των διαφορετικών εξουσιών.

Μοιράζοντας έτσι τη στήριξη των μειοψηφικών ομάδων της κοινωνίας ανάμεσα σε διαφορετικές αλληλοελεγχόμενες ομάδες εξουσίας, εξασφαλίζεται όχι μόνο ότι οι πολιτικές επιλογές πού προκρίνονται λαμβάνουν υπόψη τους σε μεγαλύτερο βαθμό τα συμφέροντα των επιμέρους μειοψηφιών, που απαρτίζουν άλλωστε την κάθε πλειοψηφία, αλλά και ότι τα διαφορετικά αυτά συμφέροντα, για χάρη της προστασίας των οποίων περιορίζεται η δημοκρατική αρχή της άμεσης πρόκρισης των επιθυμιών της πλειοψηφίας, εισάγουν ισορροπίες και αντίβαρα, που στελεχώνονται από τις επιμέρους μειοψηφίες, με τα οποία διατηρείται η ουσιαστική ανεξαρτησία των επιμέρους εξουσιών, και τελικά αποτρέπεται η μετάπτωση της δημοκρατίας σε δικτατορία.

Συνεπώς αυξάνοντας τον αριθμό των ομάδων μειοψηφίας οι οποίες με διαφορετικούς συνδυασμούς στηρίζουν διαφορετικούς πόλους εξουσίας, και άρα και αυξάνοντας τους πόλους εξουσίας, μειώνεται στο σύστημα η πιθανότητα δημιουργίας μιας πλειοψηφίας η οποία να είναι καταχρηστική σε βάρος μιας ή πολλών μειοψηφιών. Ταυτόχρονα αυξάνεται η πιθανότητα οι αποφάσεις πολιτικής που λαμβάνονται να μην εκφράζουν απλά την απόλυτη πλειοψηφία, αλλά να σταθμίζονται και σε ικανό βαθμό από τις επιθυμίες αρκετών μειοψηφιών (30). Με βάση το συλλογισμό αυτό, ο Madison συνδέει πλέον οριστικά την εξασφάλιση της – μειωμένης σε έναν προσεκτικά υπολογισμένο βαθμό από τον έλεγχο άλλων εξουσιών – ανεξαρτησίας των τριών εξουσιών, με την προστασία των συμφερόντων των διάφορων ομάδων μειοψηφίας.

Η παραπάνω ανάλυση μας δίνει, τέλος, τη δυνατότητα να προχωρήσουμε και στην περιγραφική διάκριση των διαφορετικών συστημάτων. Έχουμε λοιπόν από τη μία πλευρά συστήματα που εξασφαλίζουν την αύξηση του αριθμού των πόλων εξουσίας και που έτσι εξασφαλίζουν την εισαγωγή πιο αποτελεσματικών ελέγχων, την πρόκριση αποφάσεων πλειοψηφίας οι οποίες είναι σταθμισμένες για τα συμφέροντα των μειοψηφιών και άρα οδηγούν στην ανάδειξη μικρότερων διαφορών, και τελικά τη δημιουργία μικρότερων κινήτρων για αναζήτηση διαφθοράς. Από την άλλη πλευρά βρίσκονται συστήματα που λειτουργούν με λίγους πόλους εξουσίας, οι οποίοι αναδεικνύουν στην κοινωνία λίγες ισχυρές ομάδες με αντίθετες θέσεις και τα οποία προκρίνουν αποφάσεις μιας απόλυτης πλειοψηφίας χωρίς να σταθμίζουν τα συμφέροντα των επί μέρους μειοψηφιών. Το κίνητρο για την αναζήτηση εξωθεσμικής, εκ των υστέρων, προσαρμογής αυξάνεται σημαντικά στην περίπτωση αυτή. Παράλληλα, αυξάνεται η πιθανότητα, όταν μια τέτοια συναλλαγή εξωθεσμικής προσαρμογής συμβεί, αυτή να μην έχει ουσιαστικές συνέπειες για τους εμπλεκόμενους, καθώς εκλείπουν οι διαφορετικοί πόλοι εξουσίας που λόγω των αντικρουόμενων επιδιώξεών τους, θα ασκούσαν τον έλεγχο. Τα τελευταία συστήματα έχουν όμως ένα σημαντικό πρακτικό πλεονέκτημα σε σχέση με τα πρώτα: λόγω του σχεδιασμού τους, στο τέλος η λήψη αποφάσεων είναι πολύ πιο εύκολη σε σχέση με τα συστήματα στα οποία οι αντιρρήσεις μειοψηφιών, και η ενδεχόμενη δυσανάλογη στρέβλωση των πολιτικών που υιοθετούνται υπέρ τους, μπορεί να θέσουν σε ομηρία την πλειοψηφία, οδηγώντας την κυβέρνηση σε αδυναμία λήψης αποφάσεων και ακυρώνοντας έτσι όλα τα άλλα πλεονεκτήματα τους.

Η αντιμετώπιση του προβλήματος αυτού αφορά πλέον τις λεπτομέρειες βάσει των οποίων ρυθμίζεται το σύστημα. Συγκεκριμένα, οι Persson και Tabellini (31) αναφέρουν ότι οι λεπτομέρειες του εκλογικού κανόνα έχουν πολύ μεγάλη σημασία καθώς, για παράδειγμα, όταν οι εκλογικές περιφέρειες είναι πολύ μικρές, τα συμφέροντα που εκπροσωπούν οι εντολοδόχοι εκφράζουν πολύ μικρές μειοψηφίες. Αυτό μπορεί να οδηγήσει στην εμφάνιση πολλών μικρών ομάδων οι οποίες εμποδίζουν τη λήψη αποφάσεων ώστε να εκβιάσουν το κοινωνικό σύνολο στην αποδοχή συντεχνιακών αιτημάτων. Αντίθετα, η διεύρυνση των εκλογικών περιφερειών και η εκλογή εντολοδόχων με προσωπική ψήφο και όχι από κομματική λίστα, μειώνει το πρόβλημα αυτό, και παράλληλα καθιστά τους εντολοδόχους άμεσα υπόλογους για τις επιλογές τους, γεγονός που στην πράξη οδηγεί στη μείωση της διαφθοράς.

Στο σημείο αυτό πρέπει να εξειδικευτεί η αναφορά του Madison (32) στο πρόβλημα που δημιουργείται όταν το νομοθετικό σώμα νομοθετεί χωρίς έλεγχο υπέρ του ιδίου, καθώς σε ένα σύστημα με ανεπαρκείς ελέγχους είναι εύκολο να τροποποιηθεί το εκλογικό σύστημα στις λεπτομέρειες αυτές με έναν τρόπο που θα μειώνει τη λογοδοσία των εντολοδόχων, όπως άλλωστε παρατηρείται και στην πράξη καθώς συνήθως στις μεγάλες περιφέρειες η επιλογή των υποψηφίων γίνεται από κομματικές λίστες. Η συνοπτική περιγραφή των δύο εναλλακτικών συστημάτων είναι συνεπώς, για το πρώτο, “σύστημα κυβέρνησης πλειοψηφίας, αυξημένης λογοδοσίας και δικαιωμάτων μειοψηφίας με ανάγκη ειδικού σχεδιασμού στις λεπτομέρειες ώστε να είναι σε θέση να κυβερνά ισχυρά” και “δεσποτική και διεφθαρμένη, αλλά σταθερή κυβέρνηση” για το δεύτερο.

5. Παραδείγματα συνταγμάτων και η δημιουργία ισχυρών κυβερνήσεων στην πράξη.

Από τη μέχρι τώρα ανάλυση προκύπτουν κάποια βασικά συμπεράσματα για τη λειτουργία των πολιτικών συστημάτων. Πρώτον, η προσπάθεια ικανού διαχωρισμού ειδικά της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας είναι απολύτως απαραίτητη προϋπόθεση για τη δημιουργία ενός συστήματος που δεν θα υποφέρει από την “τυραννία της πλειοψηφίας” και που δεν θα λειτουργεί δεσποτικά εις βάρος των επί μέρους μειοψηφιών. Δεύτερον, ένα σύστημα το οποίο θα βασίζεται σε περισσότερους πόλους εξουσιών μπορεί να εξασφαλίζει στην πράξη έναν ικανό διαχωρισμό εξουσιών, αλλά κινδυνεύει σοβαρά να αναδείξει μια κυβέρνηση χωρίς την ισχύ που χρειάζεται ώστε αυτή να είναι σε θέση να κυβερνήσει αποτελεσματικά.

Στην πράξη, όλα τα συστήματα που υπάρχουν αυτή την στιγμή προσπαθούν να συμβιβάσουν τις δύο αυτές αντιφατικές επιταγές, την ανάγκη εξασφάλισης ενός ικανού διαχωρισμού των εξουσιών από τη μία και την εξασφάλιση αρκετής ισχύος στην κυβέρνηση ώστε αυτή να μπορεί να κυβερνήσει αποτελεσματικά.

Ενδεικτικό παράδειγμα είναι το Γαλλικό σύστημα. Στην Γαλλία το σύνταγμα (33) θεωρητικά προβλέπει διαχωρισμό των εξουσιών και τρόπους λογοδοσίας των κυβερνώντων στους πολίτες. Το νομοθετικό σώμα αποτελείται από την Εθνική Συνέλευση, η οποία έχει τις ουσιαστικές νομοθετικές εξουσίες και η οποία εκλέγεται απευθείας από το λαό ανά πενταετία, και τη Γερουσία, που εκλέγεται από εκλεγμένους τοπικούς άρχοντες, και η οποία έχει στην πράξη πολύ περιορισμένες νομοθετικές εξουσίες. Στη Γερουσία η θητεία είναι εξαετής, αλλά το ήμισυ του σώματος ανανεώνεται κάθε τρία χρόνια. Το νομοθετικό σώμα έχει νομοθετική πρωτοβουλία και επιπλέον έχει τη δυνατότητα να ελέγξει την εκτελεστική εξουσία μέσω ερωτήσεων και μέσω της σύστασης ερευνητικών επιτροπών. Στο Γαλλικό σύστημα η εκτελεστική εξουσία μοιράζεται ανάμεσα στον πρόεδρο και τον πρωθυπουργό, καθώς ο πρωθυπουργός ορίζεται από τον πρόεδρο αλλά προέρχεται από το κόμμα που έχει την πλειοψηφία στην Εθνική Συνέλευση, από την οποία και λαμβάνει ψήφο εμπιστοσύνης. Ο πρόεδρος, ο οποίος εκλέγεται σε χωριστές εκλογές, διατηρεί τη δυνατότητα να διαλύσει την Εθνική Συνέλευση και να προκαλέσει εκλογές και μάλιστα χωρίς τη συγκατάθεση του πρωθυπουργού. Επιπλέον, αν και θεωρητικά δεν μπορεί να παύσει τον πρωθυπουργό, είθισται αυτός πριν από το διορισμό του να υποβάλλει στον πρόεδρο επιστολή παραίτησης με ανοιχτή ημερομηνία. Ο πρόεδρος προσυπογράφει τους νόμους αλλά έχει τη δυνατότητα, με τη σύμφωνη γνώμη του πρωθυπουργού (τον οποίο ελέγχει μέσω της επιστολής παραίτησης) να αναπέμψει έναν νόμο για μια δεύτερη επεξεργασία. Ωστόσο, είναι υποχρεωμένος, όταν ο νόμος του αποσταλεί εκ νέου από το νομοθετικά σώμα για προσυπογραφή, να τον αποδεχθεί. Ακόμα, ο πρόεδρος επιλέγει και τους υπουργούς, αν και ο πρωθυπουργός τυπικά προτείνει τη σύνθεση της κυβέρνησης – αλλά ο πρωθυπουργός όπως προαναφέραμε είναι ελεγχόμενος μέσω της απειλής διάλυσης της Εθνικής Συνέλευσης και της ανοιχτής επιστολής παραίτησης. Αυτό συμβαίνει κυρίως όταν το κόμμα στο οποίο ανήκει ο πρόεδρος είναι το ίδιο κόμμα με αυτό που έχει την πλειοψηφία στην Εθνική Συνέλευση. Τέλος, σημειώνεται ότι στη Γαλλία οι υπουργοί έχουν νομοθετική πρωτοβουλία, υπό τον όρο της έγκρισης των νόμων από την πλειοψηφία της Εθνικής Συνέλευσης. Στον βαθμό που η τελευταία ελέγχεται από το ίδιο κόμμα, η έγκριση αυτή συνήθως αποκτάται.

Παρατηρούμε αμέσως ότι το Γαλλικό σύστημα έχει μια σημαντική ιδιαιτερότητα. Παρόλο που ο πρόεδρος και το κύριο νομοθετικό σώμα, η Εθνική Συνέλευση, εκλέγονται από χωριστές εκλογές απευθείας από τον λαό, γεγονός που δημιουργεί καταρχήν τις προϋποθέσεις για τον αποτελεσματικό διαχωρισμό εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας, ο παραπέρα σχεδιασμός του συστήματος ακυρώνει στη συνέχεια το πλεονέκτημα, και οδηγεί στη μη επιθυμητή (34) ταύτιση εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας. Αυτό συμβαίνει διότι αφενός ο πρωθυπουργός υποχρεωτικά προέρχεται από το κόμμα που έχει την πλειοψηφία στο νομοθετικό σώμα, καθώς υποχρεωτικά η κυβέρνηση λαμβάνει ψήφο εμπιστοσύνης από το νομοθετικό σώμα, και αφετέρου ο πρωθυπουργός ηγείται της εκτελεστικής εξουσίας από τη στιγμή που θα λάβει την εντολή του προέδρου. Έτσι το σύστημα οδηγεί στην ταύτιση της εκτελεστικής και της νομοθετικής εξουσίας, οι οποίες πλέον αναδεικνύονται υποχρεωτικά από την ίδια εκλογική πλειοψηφία, με αποτέλεσμα να επιβάλλεται στην κοινωνία η “τυραννία της πλειοψηφίας”.

Οι “έλεγχοι και ισορροπίες” που ισχύουν ώστε να αποφευχθεί αυτή είναι ανίσχυροι και άνευ ουσίας. Ειδικότερα, η δυνατότητα του προέδρου, ο οποίος έχει εκλεγεί από μια διαφορετική πλειοψηφία, ή της Γερουσίας, να αναπέμψουν νομοθετικά κείμενα στην Εθνική Συνέλευση έχει μικρή πρακτική αξία, καθώς μετά την αναπομπή απαιτείται και πάλι μόνο απλή πλειοψηφία, και όχι ενισχυμένη πλειοψηφία όπως συμβαίνει στις ΗΠΑ, για να τεθεί σε ισχύ το νομοθετικό κείμενο. Ενώ όμως η αναπομπή από τον πρόεδρο ενός νομοσχεδίου στην Εθνική Συνέλευση δεν απαιτεί την ψήφισή του με αυξημένη πλειοψηφία, ο πρόεδρος διατηρεί ανά πάσα στιγμή το δικαίωμα να διαλύσει την Εθνική Συνέλευση και να προκηρύξει νέες εκλογές. Με τον τρόπο αυτό προέκυπτε ένα σημαντικό πρακτικό πρόβλημα στις περιπτώσεις όπου η πλειοψηφία στο νομοθετικό σώμα δεν άνηκε στο ίδιο κόμμα με αυτό στο οποίο άνηκε ο πρόεδρος. Στην περίπτωση αυτή, ο πρόεδρος αναγκαστικά όριζε κυβέρνηση από το αντίπαλο κόμμα, και ενώ δεν είχε τρόπο ουσιαστικής παρέμβασης στις νομοθετικές επιλογές της κυβέρνησης, διατηρούσε το δικαίωμα να διαλύσει την Εθνική Συνέλευση και να προκηρύξει νέες εκλογές. Αυτός ο συνδυασμός, όπως φάνηκε στην πράξη, μείωνε σημαντικά την ισχύ της κυβέρνησης.

Για τη λύση του προβλήματος που προέκυπτε από τη μειωμένη ισχύ της κυβέρνησης στις περιπτώσεις αυτές, προτιμήθηκε να μειωθεί ο χρόνος θητείας του προέδρου, από 7 χρόνια σε 5 χρόνια, και επιπλέον συγχρονίστηκαν οι εκλογές για τον πρόεδρο και την Εθνική Συνέλευση, ώστε να μειωθούν οι πιθανότητες να συμβεί αυτή η αποκαλούμενη “συγκατοίκηση”. Δηλαδή, τα μέτρα που λήφθηκαν ενισχύουν την ταύτιση εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας, καθώς εφόσον οι εκλογές για τον πρόεδρο και την Εθνική Συνέλευση διεξάγονται σχεδόν ταυτόχρονα, μειώνεται η πιθανότητα χορήγησης των δύο εντολών από διαφορετικές πλειοψηφίες. Έτσι, για τη λύση των πρακτικών προβλημάτων της συγκατοίκησης, αντί να αυξηθεί η ισχύς της κυβέρνησης, αφαιρώντας για παράδειγμα το δικαίωμα του προέδρου να διαλύει το νομοθετικό σώμα κατά βούληση και την υποχρέωση του να διαλέγει τον πρωθυπουργό από την πλειοψηφία του νομοθετικού σώματος, και παράλληλα να ενισχυθούν οι έλεγχοι και τα αντίβαρα, εισάγοντας για παράδειγμα την απαίτηση η Εθνική Συνέλευση να αποφασίζει με μια αυξημένη πλειοψηφία μετά την αναπομπή ενός νομοσχεδίου, προκρίθηκε η σχεδόν ολοκληρωτική ταύτιση εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας.

Η ανάγκη της ταυτόχρονης εξασφάλισης ενός ικανού διαχωρισμού των εξουσιών και της δημιουργίας μιας ισχυρής κυβέρνησης συμβιβάζεται με διαφορετικό τρόπο στο αμερικάνικο σύνταγμα. Επισημαίνουμε αρχικά τον διαχωρισμό της νομοθετικής εξουσίας σε δύο χωριστά σώματα, τα οποία εκλέγονται με διαφορετικό τρόπο (35) και έχουν διαφορετική αποστολή, και άρα διαφοροποιούνται σε όσο το δυνατόν μεγαλύτερο βαθμό μεταξύ τους, παρόλο που λαμβάνουν εντολή από το ίδιο εκλογικό σώμα. Η νομοθετική εξουσία που θεσπίζει το αμερικάνικο σύνταγμα στα δύο ομοσπονδιακά νομοθετικά σώματα, τα οποία αποτελούν το Κογκρέσο, είναι γενική, υπερισχύει των πολιτειακών νομοθεσιών, και αποτέλεσε ένα σημαντικό σημείο τριβής πριν την υιοθέτηση του συντάγματος. Συγκεκριμένα (36) οι αντίπαλοι του συντάγματος ήγειραν το ερώτημα της συνέπειας που θα έχει η κατάχρηση μιας τέτοιας γενικής και ισχυρής νομοθετικής εξουσίας σε βάρος των δικαιωμάτων των επιμέρους πολιτειών (37), ενώ και ο ίδιος ο Madison παραδέχεται ότι τελικά μια ανεξέλεγκτη νομοθετική εξουσία μπορεί εύκολα να απορροφήσει όλες τις άλλες εξουσίες (38). Στις βάσιμες αυτές επιφυλάξεις, οι οποίες όμως συχνά προτάσσονταν όχι μόνο σαν εύλογα ερωτήματα αλλά πολύ περισσότερο λόγω της εύλογης απροθυμίας (39) των πολιτειών να αποδώσουν σημαντικές εξουσίες σε ένα ομοσπονδιακό σώμα, απαντά αρχικά η ύπαρξη και ο σχεδιασμός των δύο νομοθετικών σωμάτων. Μέσω του διαχωρισμού των πολιτειών τόσο με κριτήριο τον αριθμό τους αλλά και, σε χωριστό σώμα, με βάση τον πληθυσμό, και την ανάγκη συναίνεσης και των δύο αυτών σωμάτων τα οποία εκλέγονται διαφορετικά, απαιτείται για την λήψη αποφάσεων η συναίνεση μιας πλειοψηφίας η οποία συντίθεται από μειοψηφούσες ομάδες που αναδεικνύονται με διαφορετικό τρόπο, στο κάθε ένα από τα δύο σώματα, και άρα δεν ταυτίζονται αυτόματα ούτε από την πλευρά των πολιτικών θέσεων και ούτε από την πλευρά των συμφερόντων που εκπροσωπούν. Προκύπτει λοιπόν ότι η ανάγκη σχεδιασμού ενός συστήματος που να καλύπτει τις ειδικές ανάγκες ενός ομοσπονδιακού συστήματος οδήγησε στη δημιουργία ενός νομοθετικού σώματος που εξασφαλίζει την αντιπροσώπευση των μειοψηφιών, που προέρχονται από διαφορετικές επιλογές της κοινωνίας, με πολλούς δυνατούς συνδυασμούς, και άρα κατ’ αρχήν καλύπτει σε μεγάλο βαθμό την προϋπόθεση επιτυχούς ενσωμάτωσης των μειοψηφιών στο πολιτικό σύστημα.

Το πλεονέκτημα ύπαρξης δύο νομοθετικών σωμάτων, που εκλέγονται με αρκετά διαφορετικό τρόπο και των οποίων η σύνθεση αλλάζει σε διακριτά χρονικά διαστήματα, πλαισιώνεται από μια εκτελεστική εξουσία η οποία εκλέγεται με άμεση καθολική ψηφοφορία. Η ψηφοφορία αυτή μπορεί να συμπίπτει χρονικά με τις εκλογές για τη Βουλή των Αντιπροσώπων και για το 1/3 της Γερουσίας, αλλά καθώς η σύνθεση των νομοθετικών αυτών σωμάτων αλλάζει ξανά στο ήμισυ της θητείας της εκτελεστικής εξουσίας, η ταύτιση παραμένει σχετικά περιορισμένη. Συνολικά, η ταύτιση της πλειοψηφίας που χορηγεί την εντολή στην εκτελεστική εξουσία με την πλειοψηφία που χορηγεί την εντολή στα δύο νομοθετικά σώματα είναι μικρή, κάτι που οφείλεται και στο γεγονός ότι η εκτελεστική εξουσία εκλέγεται από μια απόλυτη πλειοψηφία ενώ η χωριστή νομοθετική εξουσία προκύπτει μέσω μιας πιο αναλογικής εκπροσώπησης. Στις ΗΠΑ, το σύνταγμα προβλέπει ότι η εκτελεστική εξουσία δεν έχει καμία νομοθετική πρωτοβουλία, αν και, μέσω του προέδρου, έχει τη δυνατότητα να αναπέμψει νομοθετικά κείμενα. Όμως ο τελικός λόγος για το νομοθετικό έργο παραμένει στα νομοθετικά σώματα, που εφόσον εξασφαλίσουν, και τα δύο, μια ενισχυμένη πλειοψηφία, μπορούν να νομοθετήσουν παρά την πρώτη άρνηση της εκτελεστικής εξουσίας. Έτσι, σε ακραία περίπτωση, η νομοθετική εξουσία μπορεί να επιβληθεί της εκτελεστικής εξουσίας σε ότι αφορά το νομοθετικό έργο. Η σύγκριση με το Γαλλικό παράδειγμα αναδεικνύει τη σημαντική διαφορά της απαίτησης αυξημένης πλειοψηφίας μετά την αναπομπή του νομοθετήματος από την εκτελεστική εξουσία, ενώ παράλληλα απουσιάζει η δυνατότητα της εκτελεστικής εξουσίας να παύσει το νομοθετικό σώμα. Ο σχεδιασμός του αμερικάνικου συντάγματος στο σημείο αυτό είναι σκόπιμος, καθώς ο Madison τονίζει ότι μια δυνατότητα οριστικής άρνησης από την εκτελεστική εξουσία, όπως είναι η δυνατότητα διάλυσης του νομοθετικού σώματος στη Γαλλία, στο έργο του νομοθετικού σώματος, ακριβώς λόγω της ακραίας φύσης της, δεν θα λειτουργούσε αποτρεπτικά σε μικρές διαφωνίες, επιτρέποντας την εκκόλαψη μεγαλυτέρων διαφωνιών, και άρα και μεγάλων κρίσεων, στις οποίες μπορεί τελικά να μην λειτουργούσε ικανοποιητικά.

Η ανάγκη της ταυτόχρονης εξασφάλισης ενός ικανού διαχωρισμού των εξουσιών και της δημιουργίας μιας ισχυρής κυβέρνησης η οποία θα μπορεί να κυβερνήσει αποτελεσματικά, συμπληρώνεται στο αμερικάνικο σύνταγμα με την ισχύ της εκτελεστικής εξουσίας, καθώς ο πρόεδρος ορίζει τα μέλη της κυβέρνησης χωρίς να απαιτείται ψήφος εμπιστοσύνης και από το νομοθετικό σώμα, ή άλλου είδους συναίνεση. Η συναίνεση αυτή όμως απαιτείται για τον ορισμό λοιπών αξιωματούχων, όπως για παράδειγμα οι δικαστών και οι πρεσβευτών. Επίσης, αν και το νομοθετικό σώμα μπορεί να αποπέμψει τον πρόεδρο, απαιτείται πρώτα η απόφαση της Βουλής των Αντιπροσώπων για την πρόταση αποπομπής και στη συνέχεια η εκδίκαση αυτής από τη Γερουσία, δηλαδή ένα άλλο σώμα. Ο σχεδιασμός αυτός σημειώνεται έχει υιοθετηθεί και σε ότι αφορά τη δικαστική εξουσία, καθώς και στην περίπτωση αυτή η αφαίρεση της ιδιότητας του δικαστή απαιτεί σύμφωνη γνώμη από τα δύο χωριστά νομοθετικά σώματα (40) τα οποία προκύπτουν από διαφορετικές εκλογές.

Συνεπώς σκιαγραφείται ένα σύστημα στο οποίο εκλέγονται δημοκρατικά δύο χωριστά νομοθετικά σώματα και η εκτελεστική εξουσία, όπου η κάθε μια εξουσία ασκείται χωριστά από την άλλη, αλλά και η κάθε μια έχει ένα μηχανισμό με τον οποίο μπορεί να επιβληθεί στην άλλη, σε ακραίες περιπτώσεις. Στο σύστημα αυτό η εκλογή με απόλυτη πλειοψηφία αποδίδει σταθερότητα στην εκτελεστική εξουσία, ενώ η αναλογική εκπροσώπηση εισάγεται σκόπιμα στον τρόπο εκλογής του νομοθετικού σώματος επειδή αυτό δεν είναι αρμόδιο για τη διαχείριση των καθημερινών υποθέσεων της κοινωνίας, για την οποία η ισχύς και σταθερότητα είναι τόσο κρίσιμες.

Η ομαλή λειτουργία του συστήματος για πάνω από 200 χρόνια, εν μέσω μάλιστα και σημαντικών κρίσεων που περιλαμβάνουν έναν εμφύλιο πόλεμο, μπορεί να στηρίζεται όμως, πέρα από τον προσεκτικό σχεδιασμό, και σε μια λεπτομέρεια του κανονισμού λειτουργίας του νομοθετικού σώματος. Έτσι, πριν από την αποστολή του νομοθετικού κειμένου στον πρόεδρο τα κίνητρα συνεργασίας ανάμεσα στις διάφορες ομάδες που απαρτίζουν τα δυο νομοθετικά σώματα ισχυροποιούνται από τον κανονισμό λειτουργίας της Γερουσίας, ο οποίος δίνει τη δυνατότητα σε ομιλητές να απαιτήσουν τη φυσική παρουσία γερουσιαστών για αόριστο χρόνο πριν από την έναρξη της ψηφοφορίας, και η συζήτηση μπορεί να διακοπεί μόνο εφόσον το απαιτήσουν τα 3/5 των γερουσιαστών. Μέσω αυτής της δυνατότητας εξάντλησης της υπομονής και αντοχής των γερουσιαστών, εισάγεται ένα μέσο πίεσης για την αναζήτηση συναινετικής λύσης και ελαχιστοποιείται η πιθανότητα δημιουργίας αδιεξόδου στην παραγωγή νομοθετικού έργου, παρά την αναλογική εκπροσώπηση των συμφερόντων στο νομοθετικό σώμα. Η αποτελεσματική λειτουργία του συστήματος στην πράξη περιγράφεται από τη ταχεία ανανέωση των νόμων, που είχε καταρχήν καταγραφεί από τον Alexis de Tocqueville ως αρνητική με το σκεπτικό ότι στερεί από το νομοθετικό έργο την σταθερότητα. Η ταχεία αλλαγή των νόμων έχει στην περίπτωση του αμερικάνικου συστήματος όμως και το πλεονέκτημα της ταχείας προσαρμογής των νόμων σε νέες συνθήκες και της απόσυρσης αναχρονιστικών διατάξεων, όπως άλλωστε παραδέχεται και ο ίδιος ο Alexis de Tocqueville, και είναι μια πρακτική η οποία αποδεικνύει τελικά την αποτελεσματικότητα του συστήματος να συναινεί στην ανάληψη νομοθετικής πρωτοβουλίας όταν προκύπτει η ανάγκη στην κοινωνία για μια νομοθετική αλλαγή.

Εξετάζοντας τα συντάγματα και άλλων χωρών, όπως της Αυστρίας (41), παρατηρούμε ότι εκεί η ύπαρξη χωριστών εκλογών για τη νομοθετική εξουσία και την εκτελεστική εξουσία δεν αξιοποιείται και ότι πάλι επέρχεται η ταύτισή τους λόγω της αδυναμίας της εκτελεστικής εξουσίας να λειτουργήσει όταν δεν έχει τη στήριξη της πλειοψηφίας του Εθνικού Συμβουλίου, που είναι στην πράξη το σώμα που έχει τη νομοθετική εξουσία. Η περίπτωση της, ομοσπονδιακής, Αυστρίας έχει ομοιότητες με το Γαλλικό σύστημα, η οποία δεν είναι ομοσπονδιακό κράτος, με την έννοια ότι και τα δύο συστήματα εισάγουν δυο χωριστές άμεσες εκλογές, αλλά τελικά δεν αξιοποιούν το γεγονός αυτό για τον αποτελεσματικό διαχωρισμό των εξουσιών, ενώ επιπλέον και οι δύο χώρες έχουν δύο νομοθετικά σώματα, από τα οποία όμως το δεύτερο είναι στην πράξη ανίσχυρο (42).

Αντίθετα, το Γερμανικό σύστημα μπορεί να αναδεικνύει την εκτελεστική εξουσία μέσω του κύριου νομοθετικού σώματος, το οποίο προκύπτει από άμεσες εκλογές, και συνεπώς η εκτελεστική εξουσία να ταυτίζεται με την πλειοψηφία της Κάτω Βουλής, αλλά αξιοποιώντας την ομοσπονδιακή μορφή του κράτους και δίνοντας ουσιαστικές νομοθετικές εξουσίες και στην Άνω Βουλή, η οποία στελεχώνεται μέσω των επιμέρους κρατιδίων, επέρχεται μια ουσιαστική αποδυνάμωση της ταύτισης της νομοθετικής με την εκτελεστική εξουσία. Συγκρίνοντας την περίπτωση αυτή με την Αυστρία ή τη Γαλλία, παρατηρούμε ότι ο διαχωρισμός αυτός επιτυγχάνεται χωρίς να απαιτούνται χωριστές εκλογές για την εκτελεστική εξουσία, η οποία αναδεικνύεται από την Κάτω Βουλή, καθώς η Άνω Βουλή στελεχώνεται από τις ανεξάρτητες εκλογές του κάθε κρατιδίου.

Τέλος, σε αρκετές χώρες, όπως η Σουηδία και η Δανία, η διατήρηση της μοναρχίας λύνει στην πράξη το πρόβλημα σταθερότητας της κυβέρνησης, αλλά με τη διατήρηση ενός μη δημοκρατικού θεσμού όπως είναι η βασιλεία. Ίσως το πιο εντυπωσιακό παράδειγμα αυτών των χωρών είναι η Αυστραλία, η οποία αντιγράφει τις βασικές αρχές του αμερικάνικου συστήματος, αλλά λόγω της υποχρέωσης που έχουν οι υπουργοί να στηρίζονται από την πλειοψηφία της Βουλής των Αντιπροσώπων, δηλαδή του ενός από τα δύο νομοθετικά σώματα, δεν καταφέρνει να πετύχει τον διαχωρισμό εξουσιών και τις ισορροπίες του αμερικάνικου συστήματος.

Τέλος, στρεφόμαστε στην ανάλυση του ελληνικού συντάγματος. Το ελληνικό σύνταγμα, σύμφωνα με το άρθρο 26, προβλέπει καταρχήν έναν διαχωρισμό των εξουσιών και ορίζει ότι την εκτελεστική εξουσία ασκεί η κυβέρνηση και ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας ενώ τη νομοθετική εξουσία ασκεί η Βουλή και ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας. Στο άρθρο 82 καθορίζεται το περιεχόμενο της εκτελεστικής εξουσίας, η οποία, μέσω της κυβέρνησης, καθορίζει και κατευθύνει τη γενική πολιτική της χώρας σύμφωνα με τους ορισμούς του συντάγματος και των νόμων. Ο διαχωρισμός των εξουσιών όμως, ακυρώνεται στη συνέχεια με άλλα άρθρα του ιδίου συντάγματος. Έτσι, στο άρθρο 37 αναφέρεται ότι ορίζεται υποχρεωτικά ως πρωθυπουργός ο αρχηγός του κόμματος που έχει την πλειοψηφία στην Βουλή. Επίσης, η κυβέρνηση, κατά το άρθρο 81, ορίζεται με νόμο από την πλειοψηφία της Βουλής και οφείλει να έχει την εμπιστοσύνη της Βουλής, σύμφωνα με το άρθρο 84. Η ταύτιση εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας είναι λοιπόν πλήρης, και ουσιαστικός ρυθμιστής του συστήματος αναδεικνύεται ο πρωθυπουργός (43), κάτι που επιβεβαιώνεται και τυπικά από το άρθρο 73 που αναφέρει ότι και η κυβέρνηση μπορεί να λάβει νομοθετική πρωτοβουλία, γεγονός που υπονοεί και την έμμεση αποδοχή της συμμετοχής, στην πράξη, της εκτελεστικής εξουσίας στο νομοθετικό έργο. Συνεπώς, η σχετική προειδοποίηση του de Montesquieu, ότι η εκτελεστική εξουσία δεν πρέπει να συμμετέχει στην επεξεργασία του νομοθετικού έργου φαίνεται να μην έχει ληφθεί υπόψη. Οι εκτελεστικές εξουσίες του προέδρου, ουσιαστικά διαδικαστικές, και εξαντλούνται στην υποχρεωτική χορήγηση εντολής σχηματισμού κυβέρνησης στον αρχηγό του κόμματος πλειοψηφίας. Οι νομοθετικές του εξουσίες, πάλι ουσιαστικά διαδικαστικές, περιορίζονται στην αναπομπή νομοθετημάτων στη Βουλή, όπου με απλή πλειοψηφία πάλι προκρίνονται και υποχρεωτικά δημοσιεύονται, και στην, κατά το άρθρο 42, υποχρεωτική έκδοση διαταγμάτων που είναι αναγκαία για την εκτέλεση των νόμων.

Ως πρακτικό αποτέλεσμα της διασταύρωσης των εξουσιών, ακολουθεί το περιεχόμενο του άρθρου 86, σύμφωνα με το οποίο μόνο η Βουλή, η πλειοψηφία της οποίας ταυτίζεται με την κυβέρνηση η οποία ελέγχει και το σχετικό νόμο, μπορεί να ασκήσει δίωξη κατά μέλους της κυβέρνησης. Και, κατά το άρθρο 51, το κόμμα που ελέγχει την πλειοψηφία της Βουλής, και το οποίο ελέγχει και την εκτελεστική εξουσία, αποφασίζει με απλή πλειοψηφία για τον τρόπο εκλογής των βουλευτών – και επομένως και της κυβέρνησης – μέσω του εκλογικού νόμου, γεγονός που έχει οδηγήσει στην αναμενόμενη χρήση της ενισχυμένης αναλογικής, η οποία μπορεί μεν να εξασφαλίζει στο σύστημα την πολυπόθητη σταθερότητα αλλά στερείται ουσιαστικά δημοκρατικότητας. Σημειώνεται εδώ ότι ο Hamilton (44) εξειδικεύει τον τρόπο με τον οποίο αντιμετωπίζεται στις ΗΠΑ το προφανές πρόβλημα που προκύπτει όταν το νομοθετικό σώμα κατά απλή πλειοψηφία αποφασίζει για τον τρόπο εκλογής του, αξιοποιώντας μια ιδιαίτερη δυνατότητα που παρέχει το ομοσπονδιακό σύστημα. Συγκεκριμένα, στην Αμερική τα πολιτειακά νομοθετικά σώματα αποφασίζουν για τον τρόπο εκλογής των μελών του Κογκρέσου, αλλά την ίδια στιγμή το Κογκρέσο, συνολικά και με την εκπροσώπηση όλων των πολιτειών εννοείται, έχει την εξουσία να τροποποιήσει την απόφαση της κάθε πολιτείας χωριστά.

Παρατηρούμε λοιπόν στην Ελλάδα, ιδίως μετά την αναθεώρηση του συντάγματος του 1986 η οποία εξάλειψε οποιοδήποτε πρακτικό έλεγχο στην παντοδυναμία της κυβέρνησης και ειδικά του πρωθυπουργού, μια ασυνήθιστα μεγάλη, συγκριτικά με άλλες χώρες (45), ταύτιση της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας, παρά την περί του αντιθέτου ισχυρή σύσταση των de Montesquieu, Madison, de Tocqueville, και πολλών άλλων πολιτικών επιστημόνων. Οι κυβερνήσεις που προκύπτουν σύμφωνα με τις επιταγές αυτού του συντάγματος δεν εμφανίζουν τα προβλήματα αστάθειας που χαρακτήριζαν πολλές κυβερνήσεις της νεότερης ελληνικής ιστορίας, χάριν της εύκολης υιοθέτησης από το νομοθετικό σώμα της ενισχυμένης αναλογικής στους εκάστοτε εκλογικούς νόμους. Το τίμημα όμως είναι ότι προκύπτουν κυβερνήσεις οι οποίες, ανταποκρινόμενες ορθολογικά στο πλέγμα κινήτρων και αντικινήτρων που δημιουργεί η διασταύρωση της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας, και της πρόκρισης της εκλογής των βουλευτών από κομματικές λίστες και της διεύρυνσης του αριθμού των βουλευτών επικρατείας, είναι ορθολογικά αυταρχικές, χωρίς ιδιαίτερη ευαισθησία στις προτιμήσεις των επιμέρους μειοψηφιών, και μάλλον επιρρεπείς στη διαφθορά (46).

Έχει σημασία ότι η ολοκλήρωση της ταύτισης της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας τόσο στην Ελλάδα, όσο και στη Γαλλία, συντελέστηκε όταν προέκυψαν προβλήματα στη συνεργασία πόλων εξουσίας που στην αρχή ήταν διαχωρισμένοι σε κάποιο βαθμό, και με πρωτοβουλία του νομοθετικού σώματος αφαιρέθηκε η δυνατότητα του άλλου πόλου εξουσίας να ελέγχει την, ενοποιημένη πλέον, νομοθετική και εκτελεστική εξουσία. Και στις δύο περιπτώσεις λοιπόν, οι αρχικές άμυνες του συστήματος ήταν ανεπαρκείς, οι κατά Madison φιλοδοξίες της μίας εξουσίας δεν βρήκαν απέναντι τους αντίθετες φιλοδοξίες με ισχύ ικανή να αποκρούσουν την επιβουλή, και η διασταύρωση των εξουσιών ακολούθησε φυσιολογικά ή, όπως λέει χαρακτηριστικά ο de Montesquieu, “όλα χάθηκαν”.

6. Προτεινόμενες λύσεις για μια ισχυρή, αδιάφθορη και δημοκρατική ελληνική κυβέρνηση.

Από την παραπάνω ανάλυση προκύπτει ότι μια αναθεώρηση με στόχο να εισάγει στο ελληνικό σύνταγμα ικανές “ισορροπίες και αντίβαρα (47)”, θα έχει μεγαλύτερες πιθανότητες επίτευξης του σκοπού της εφόσον περιλαμβάνει τα ακόλουθα χαρακτηριστικά:

Πρώτον, το νομοθετικό σώμα και η εκτελεστική κυβέρνηση θα πρέπει να προκύπτουν από διακριτές εκλογές.

Δεύτερον, η εκτελεστική εξουσία, η κυβέρνηση δηλαδή, δεν θα πρέπει να χρειάζεται την εμπιστοσύνη του νομοθετικού σώματος, και άρα να μην ανατρέπεται εύκολα όταν το νομοθετικό σώμα ελέγχεται από άλλη πολιτική παράταξη από αυτήν στην οποία ανήκει η κυβέρνηση. Η προϋπόθεση της εμπιστοσύνης του νομοθετικού σώματος στην εκτελεστική εξουσία μπορεί στις περισσότερες χώρες να εξασφαλίζει σταθερότητα στο πολιτικό σύστημα, αλλά εισάγει συχνά, και τονίζουμε ξανά την εξαίρεση της ομοσπονδιακής Γερμανίας, την ταύτιση της εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας. Αντίθετα, το νομοθετικό σώμα θα πρέπει να μπορεί να ελέγξει, και να αποπέμψει, την κυβέρνηση σε περίπτωση ακραίας υπέρβασης του καθήκοντος από αυτήν. Μια τέτοια δυνατότητα εισάγεται εύκολα στο σύστημα μέσω μιας πρόβλεψης ότι το νομοθετικό σώμα με αυξημένη πλειοψηφία, όπως είναι μέσω των εκπροσώπων των 2/3 των λαϊκών ψήφων, μπορεί να αποπέμψει την εκτελεστική εξουσία, ή ακόμα καλύτερα, συγκεκριμένα στελέχη αυτής. Μάλιστα, εφόσον το νομοθετικό σώμα χωρίζεται σε Βουλή και Γερουσία, προτείνεται να πρέπει να συμφωνήσουν και τα δύο αυτά σώματα σε μια τέτοια απόφαση, ή εναλλακτικά η Βουλή να προτείνει την αποπομπή και η Γερουσία να αποφασίζει επί της πρότασης.

Τρίτον, η εντολή σχηματισμού κυβέρνησης θα πρέπει να δίνεται με βάση έναν μηχανισμό ο οποίος θα οδηγεί σε κάθε εκλογή στη βέβαια πρόκριση ενός νικητή. Η πρόκριση του νικητή ενός δεύτερου γύρου εκλογών, για παράδειγμα, εξασφαλίζει τη βεβαιότητα σχηματισμού μιας ισχυρής, αλλά όχι πανίσχυρης, μονοκομματικής κυβέρνησης. Μια ισχυρή εντολή στην εκτελεστική εξουσία είναι ιδιαίτερα σημαντική για τη σταθερότητα του πολιτικού συστήματος ακριβώς επειδή η εκτελεστική εξουσία αναλαμβάνει την πρακτική διεκπεραίωση των καθημερινών υποθέσεων της κοινωνίας.

Τέταρτον, η εκτελεστική εξουσία, δηλαδή η κυβέρνηση, δεν θα πρέπει να συμμετέχει στο νομοπαρασκευαστικό έργο, αλλά θα πρέπει να έχει τη δυνατότητα να αναπέμψει νομοθετήματα εφόσον διαφωνεί ριζικά με αυτά. Η αναπομπή θα έχει νόημα μόνο εφόσον μετά από αυτήν θα απαιτείται αυξημένη πλειοψηφία για να τεθεί ο νόμος σε ισχύ. Ο μηχανισμός βάσει του οποίου λαμβάνονται αποφάσεις μετά την αναπομπή του νομοθετικού κειμένου πρέπει να εξασφαλίζει και αυτός, με βεβαιότητα, τη λήψη μιας απόφασης στο τέλος της διαδικασίας, μιας απόφασης η οποία όμως θα λαμβάνεται με αυξημένη πλειοψηφία. Μια πρόβλεψη που εξαναγκάζει τη φυσική παρουσία των νομοθετών μέχρι τη λήψη της απόφασης, και που δεν θέτει χρονικά περιθώρια στη λήψη της απόφασης, όπως ο κανονισμός της αμερικάνικης γερουσίας, μπορεί να είναι ένας τέτοιος μηχανισμός. Και πάλι, το παράδειγμα χωρών όπως η Αυστρία και η Γαλλία, στις οποίες το δεύτερο νομοθετικό σώμα δεν έχει ουσιαστικές αρμοδιότητες, δείχνει ότι η ύπαρξη της Γερουσίας θα έχει νόημα μόνο εφόσον αυτή έχει ουσιαστικές αρμοδιότητες, και μάλιστα ότι αυτές δεν πρέπει να περιορίζονται μόνο σε έκτακτα περιστατικά, όπως είναι η εξέταση μιας μομφής κατά της κυβέρνησης, αλλά ότι θα πρέπει να επεκτείνονται και στην τακτική παραγωγή νομοθετικού έργου. Για παράδειγμα, η Γερουσία θα μπορούσε να έχει την τελική κρίση όταν τα νομοθετήματα αναπέμπονται από την εκτελεστική εξουσία.

Πέμπτο, τα δύο νομοθετικά σώματα θα πρέπει να εκλέγονται με διαφορετικό τρόπο. Σε κάθε περίπτωση όμως η εκπροσώπηση των ομάδων πρέπει να είναι αναλογική. Σημειώνεται ότι στην περίπτωση του νομοθετικού σώματος, η ασυμφωνία των επιμέρους ομάδων δεν απειλεί να οδηγήσει στην παράλυση της διεκπεραίωσης των καθημερινών υποθέσεων της κοινωνίας, όπως στην περίπτωση της εκτελεστικής εξουσίας, και συνεπώς είναι πιο κατάλληλη η εισαγωγή της αναλογικής εκπροσώπησης στο νομοθετικό σώμα, η οποία εισάγει επιπλέον και την επιθυμητή διαφοροποίηση από τον τρόπο με τον οποίο λαμβάνει την εντολή της η εκτελεστική εξουσία. Θα μπορούσε, όπως προτείνει ο Στέφανος Μάνος (48), η Γερουσία να ανανεώνεται κατά το 1/3 σε κάθε βουλευτικές εκλογές, και η κάθε μια από τις περιφέρειες να έχει συνολικά 3 έδρες. Κατά τους Persson και Tabellini (49), οι λεπτομέρειες του εκλογικού συστήματος έχουν μεγάλη σημασία, πέρα από τη γενική υιοθέτηση ενός πολιτικού συστήματος. Σύμφωνα με τα συμπεράσματα τους, η Βουλή θα πρέπει να αναδεικνύεται μέσω τουλάχιστον μεσαίου μεγέθους περιφερειών με αρκετές έδρες, στις οποίες οι ψηφοφόροι θα ψηφίζουν συγκεκριμένους πολιτικούς, και όχι με βάση κομματικές λίστες. Δεν συστήνεται η υιοθέτηση μονοεδρικών περιφερειών, όπως γίνεται για παράδειγμα στη Βουλή των Αντιπροσώπων στην Αυστραλία, καθώς η ύπαρξη περισσοτέρων εδρών, όταν η εκλογή δεν γίνεται με βάση κομματικές λίστες, αυξάνει τον ανταγωνισμό, μειώνει το κόστος εισόδου σε νέους βουλευτές και συνδέεται με μειωμένη διαφθορά και υιοθέτηση καλύτερων διαρθρωτικών πολιτικών, πάντα κατά τους Persson και Tabellini (50). Αλλά ούτε και πρέπει οι περιφέρειες να είναι πολύ μεγάλες, πρώτον διότι ήδη η εκλογή της εκτελεστικής εξουσίας θα γίνεται από μια εθνική πλειοψηφία και δεύτερον διότι η αύξηση του μεγέθους των περιφερειών φαίνεται να οδηγεί στην πράξη στην εφαρμογή της μη επιθυμητής κομματικής λίστας, σύμφωνα πάντα με τα στοιχεία των Persson και Tabellini. Σημειώνεται ότι η ανανέωση του συνόλου της Βουλής και του ενός τρίτου της Γερουσίας θα γίνεται με την ίδια προσέλευση του λαού στην κάλπη. Συνεπώς, μαζί με τις χωριστές εκλογές για την εκτελεστική εξουσία, το προτεινόμενο σύστημα ουσιαστικά παίρνει στοιχεία από το Γερμανικό σύστημα, το οποίο μέσω δύο χωριστών εκλογών στελεχώνει την κυβέρνηση και εισάγει ικανοποιητικούς ελέγχους και αντίβαρα, αλλά με την απαραίτητη προσαρμογή για το γεγονός ότι η Ελλάδα δεν είναι ομοσπονδιακό κράτος.

Τέλος, η ηγεσία της δικαστικής εξουσίας ορίζεται από κάποιο σώμα, αλλά η πρόταση αυτή μπορεί να απορριφθεί από μια αυξημένη πλειοψηφία και των δύο νομοθετικών σωμάτων, ενώ πρέπει να παραμείνει οπωσδήποτε σε ισχύ το Συμβούλιο της Επικρατείας, το οποίο αποτελεί άλλωστε σήμερα το τελευταίο εμπόδιο απέναντι στην παντοδυναμία του πρωθυπουργού και που για τον λόγο αυτό δέχεται και τις, αναμενόμενες κατά τους de Tocqueville και de Montesquieu, αντίστοιχες πιέσεις (51).

Το προτεινόμενο σύστημα βασίζεται σε τρεις χωριστές εντολές, οι οποίες προκύπτουν από δύο προσελεύσεις του λαού στην κάλπη αλλά είναι διακριτές, στην ισχύ του κάθε εντολοδόχου και στη δυνατότητα που παρέχεται σε κάθε πόλο εξουσίας να αντιδράσει σε ακραίες περιπτώσεις υπέρβασης αρμοδιοτήτων των άλλων πόλων. Η ισχύς της εκτελεστικής εξουσίας εξασφαλίζεται από την υιοθέτηση ενός εκλογικού μηχανισμού που προκρίνει έναν απόλυτο νικητή στις εκλογές, ενώ η εκπροσώπηση των μειοψηφιών εξασφαλίζεται μέσω της αναλογικής σύνθεσης του νομοθετικού σώματος. Το σύστημα αυτό θα εξασφαλίζει ικανές ισορροπίες και αντίβαρα, αλλά για να καταστεί αποτελεσματικό θα πρέπει, πέρα από τη βέβαια ανάδειξη εκτελεστικής εξουσίας, να εξασφαλίζεται και τη λήψη αποφάσεων στην παραγωγή νομοθετικού έργου, η οποία λόγω της αναλογικότητας της εκπροσώπησης των διάφορων κομμάτων θα είναι περισσότερο επιρρεπής σε εκβιασμούς από μικρές μειοψηφίες. Σημειώνεται ότι η λύση των ενδιάμεσου μεγέθους περιφερειών ήδη θα συμβάλλει στη μείωση του κινδύνου αυτού. Η αντιμετώπιση του προβλήματος αυτού είναι προϋπόθεση για να εξασφαλιστεί η ικανότητα του συστήματος να κυβερνά, ικανότητα την οποία σήμερα εξασφαλίζει η υποχρέωση της κυβέρνησης να έχει την εμπιστοσύνη της Βουλής, η οποία όμως με τη σειρά της οδηγεί στη διασταύρωση της εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας.

Σημειώσεις:
1. Διδάσκων στο Πανεπιστήμιο Πειραιά. Ευχαριστώ το Δημήτρη Μακρή για τις εποικοδομητικές παρατηρήσεις του. Λάθη και παραλήψεις που παραμένουν είναι δικά μου.
2. Σύνταγμα της Αμερικής, εισαγωγή.
3. Σύνταγμα της Ελλάδος, άρθρο 17.
4. Adam Smith, Lectures on Jurisprudence. 1762-3.
5. Η σχετική ανάλυση κινήτρων γίνεται για τους δικαστές από τον Richard A. Posner, “What Do Judges and Justices Maximize? (The Same Thing Everyone Else Does)”, Supreme Court Economic Review, Volume 3 (1993), pp. 1-41. Επίσης, Colomer, Josep M.. Political Institutions: Democracy and Social Choice. Oxford and New York: Oxford University Press, 2001, 2nd edition 2003.
6. James Madison, Federalist paper no 58. Objection That The Number of Members Will Not Be Augmented as the Progress of Population Demands Considered. The Independent Journal
Wednesday, February 20, 1788
7. James Madison, Federalist Paper no 47. The Particular Structure of the New Government and the Distribution of Power Among its Different Parts. The Independent Journal. Wednesday, January 30 1788.
8. Torsten Persson, Guido Tabellini. Munich Lectures in Economics. The Economic Effects of Constitutions. MIT Press 2003. Chapter 2.
9. Charles Louis de Secondat, Baron de Montesquieu. De l’ esprit des lois. 1748. Alexis de Tocqueville. De la Démocratie en Amérique. 1835. James Madison, Federalist Papers.
10. Alexis de Tocqueville. De la Démocratie en Amérique. 1835. ch VII. De l’omnipotence de la majorité.
11. Bill Clinton, June 14, 2004 “We are held together by this grand system of ours that permits us to debate and struggle and fight for what we believe is right. And because it’s free, because it is a system of majority rule and minority rights, we’re still around here after over 200 years. And most of the time, we get it right. ”
12. Hugh Brogan. Alexis de Tocqueville, βιογραφία. Profile Boos. 2006.
13. Τονίζεται εδώ ότι ο de Tocqueville αναφέρει στο De la Démocratie en Amérique τα ομοσπονδιακά κείμενα του Madison, τα οποία συντάχθηκαν σε μια κοινή προσπάθεια μαζί με τους Hamilton και Jay για να υποστηρίζουν το νέο σύνταγμα πριν τα δημοψηφίσματα αποδοχής του στις επιμέρους πολιτείες (Ron Chernow. Alexander Hamilton, Penguin Books, New York, 2004). Συνεπώς προκύπτει ότι οι προβληματισμοί του παραμένουν παρόλο που είχε γνώση αυτών, και της αναλυτικής επιχειρηματολογίας τους.
14. James Madison, Federalist Paper no 41. General View of the Powers Conferred by the Constitution, Independent Journal, January 19 1788. Επίσης, σχετικό είναι το Federalist Paper 58, που περιγράφει τον μηχανισμό εξισορρόπησης της εκπροσώπησης των πολιτειών στο Κογκρέσο.
15. James Madison, Federalist Paper no 47. The Particular Structure of the New Government and the Distribution of Power Among its Different Parts. The Independent Journal. Wednesday, January 30 1788.
16. Charles Louis de Secondat, Baron de Montesquieu. De l’ esprit des lois, livre XI. 1748.
17. Αναφέρει σαν πρακτικό παράδειγμα το σύνταγμα της Βρετανίας της εποχής εκείνης, στο οποίο η κάθε μια εξουσία ασκεί το έργο της υπό τον έλεγχο κάποιας άλλης, ή και των άλλων δύο, εξουσιών, ενώ και εκεί η νομοθετική εξουσία ασκείται από δύο χωριστά σώματα, εκπροσώπους διαφορετικών συμφερόντων. Αναφερόμενος στην συνέχεια στα συντάγματα των επιμέρους πολιτειών, καταγράφει ότι σε αρκετές περιπτώσεις αυτά είτε βάζουν ανέφικτους στόχους διαχωρισμού των εξουσιών είτε δεν καταφέρνουν να εξασφαλίσουν έναν ικανοποιητικό διαχωρισμό.
18. Ο Madison, στο Federalist Paper 49, έχει πρώτα απορρίψει την δογματική υιοθέτηση μιας απλοϊκής και στην πράξη μη εφαρμοστέας αρχής ότι οι κάθε δυο εξουσίες όταν συμφωνούν μπορούν να υπερισχύσουν της όποιας τρίτης, καθώς ανακύπτει και πάλι το πρόβλημα ότι οι δυο εξουσίες θα εκφράζουν την ίδιο πλειοψηφία ενώ η διαφορετική φύση των τριών εξουσιών περιπλέκει ακόμα περισσότερο το πρόβλημα, και έχει ήδη απορρίψει ως μη πρακτική την λύση της άμεσης δημοκρατίας μέσω της πραγματοποίησης συχνών δημοψηφισμάτων, η επιπλέον ενέχει και αυτή σημαντικούς κινδύνους για τις μειοψηφίες.
19. James Madison, Federalist Paper no 48. The Departments Should Not be so Far Separated as to Have No Constitutional Control Over Each Other The New York Packet, Friday, February 1, 1788. Επίσης στο Federalist Paper 47 παρατίθεται το παράδειγμα του συντάγματος της Virginia, συνταγμένο με βάση την αρχή διαχωρισμού των εξουσιών με την επιρροή του Jefferson, το οποίο όμως δεν ήταν σε θέση να αποδειχθεί λειτουργικό στην πράξη. Τέλος, ο de Montesquieu στο de l’ esprit des lois, livre XI, δίνει παραδείγματα ελληνικών δημοκρατικών στις οποίες η νομοθετική δύναμη του λαού σε κάθε στιγμή μπορούσε να ανατρέψει τον, πέρα από την απειλή αυτή, πανίσχυρο στην άσκηση της εκτελεστικής εξουσίας ηγεμόνα.
20. James Madison, Federalist Paper no 51. The Structure of the Government Must Furnish the Proper Checks and Balances Between the Different Departments. The Independent Journal. Wednesday, February 6, 1788.
21. Alexis de Tocqueville. De la Démocratie en Amérique, 1835. De l’omnipotence de la majorité. La Tyrannie de la Majorité. Chapitre vii.
22. James Madison, Federalist Paper no 51. The Structure of the Government Must Furnish the Proper Checks and Balances Between the Different Departments. The Independent Journal. Wednesday, February 6, 1788.
23. Charles Louis de Secondat, Baron de Montesquieu. De l’ esprit des lois, livre XI. 1748.
24. James Madison, Federalist Paper no 51. The Structure of the Government Must Furnish the Proper Checks and Balances Between the Different Departments. The Independent Journal. Wednesday, February 6, 1788.
25. James Madison, Federalist Paper no 51. The Structure of the Government Must Furnish the Proper Checks and Balances Between the Different Departments. The Independent Journal. Wednesday, February 6, 1788.
26. Για την σύγκριση των επιλογών πολιτκής που προκρίνονται στις δύο περιπτώσεις βλέπε Colomer, Josep M.. Political Institutions: Democracy and Social Choice. Oxford and New York: Oxford University Press, 2001, 2nd edition 2003.
27. Σε ένα τέτοιο σύστημα η, κατά Πελαγίδη, “διαφωνία ή αποχώρηση από το σύστημα” έχει σημασία σαν μορφή διαμαρτυρίας. Θοδωρής Πελαγίδης και Μιχάλης Μητσόπουλος. Ανάλυση της ελληνικής Οικονομίας- Η Προσοδοθηρία και οι Μεταρρυθμίσεις. Εκδόσεις Παπαζήση 2006. Κεφάλαιο 2, Οι Βίκινγκς στην Ελλάδα.
28. Κατά τον Madison παρατίθεται και πάλι η πρακτική ανάγκη το σύνταγμα της Αμερικής να δώσει στα ομοσπονδιακά νομοθετικά σώματα την εξουσία να δίνει πρακτικές λύσεις, ενώ τα συμφέροντα των πολιτειακών κυβερνήσεων εξασφαλίζουν, όπως χαρακτηριστικά αναφέρει στο Federalist Paper 44, Restrictions on the Authority of the Several States, The New York Packet, Friday, January 25 1788, ότι σε περίπτωση κατάχρησης εξουσίας από τα ομοσπονδιακά σώματα οι πολιτειακές κυβερνήσεις θα εντοπίσουν τη νομοθετική επίβουλη πρωτοβουλία, και θα σπεύσουν να ενημερώσουν τον λαό για αυτήν, ώστε σύντομα να καταψηφίσει τους σφετεριστές και να διορθωθεί η εκτροπή. Η επιχειρηματολογία του Madison έχει ιδιαίτερο ενδιαφέρον διότι αναφέρει ρητά το κίνητρο ενημέρωσης του κοινωνικού συνόλου από τις επιμέρους ομάδες οι οποίες συμμετέχουν ενεργά στην πολιτική σκηνή, τις πολιτειακές κυβερνήσεις δηλαδή, για την υιοθέτηση μιας παράβασης, και όχι συγκάλυψης της ώστε αυτή να παραμείνει αφανής.
29. Torsten Persson , Gérard Roland and Guido Tabellini . How Do Electoral Rules Shape Party Structures, Government Coalitions, and Economic Policies? CESifo Working Paper Series No. 1115, 2004.
30. Για μια περιγραφή του διαφορετικού μηχανισμού λήψης αποφάσεων από την κοινωνία, και την ικανοποίηση των συμφερόντων των επιμέρους ομάδων στην περίπτωση που η απόφαση δεν είναι μονοδιάστατη αλλά πολυδιάστατη βλέπε Colomer, Josep M.. Political Institutions: Democracy and Social Choice. Oxford and New York: Oxford University Press, 2001, 2nd edition 2003
31. Torsten Persson, Guido Tabellini. Munich Lectures in Economics. The Economic Effects of Constitutions. MIT Press 2003. Chapter 2, Chapter 7.
32. James Madison, Federalist Paper 57. The Alleged Tendency of the New Plan to Elevate the Few at the Expense of the Many Considered in Connection with Representation. The New York Packet. Tuesday, February 19 1788.
33. Γαλλικό σύνταγμα.
34. James Madison, Federalist Paper no 47. The Particular Structure of the New Government and the Distribution of Power Among its Different Parts. The Independent Journal. Wednesday, January 30 1788.
35. Η Βουλή των Αντιπροσώπων εκλέγεται απευθείας από τον λαό, και τα μέλη της Γερουσίας ορίζονται από τις πολιτειακές κυβερνήσεις, οι οποίες με την σειρά τους εκλέγονται από τον πληθυσμό της κάθε πολιτείας. Έτσι εξασφαλίζεται η ικανοποιητική διαφοροποίηση των πλειοψηφιών που επικρατούν σε κάθε περίπτωση, ενώ και οι χρόνοι εκλογής εισάγουν μια παραπέρα διάσταση διαφοροποίησης καθώς η ανανέωση των σωμάτων αυτών γίνεται με μεγάλη σχετικά ταχύτητα, με τις εκλογές για τη Βουλή των Αντιπροσώπων να πραγματοποιούνται κάθε δύο χρόνια και το 1/3 της Γερουσίας να ανανεώνεται κάθε δύο χρόνια.
36. Sean Wilentz. The Rise of American Democracy: Jefferson to Lincoln . W. W. Norton, 2006.
37. James Madison, Federalist Paper no 44 Restrictions on the Authority of the Several States, The New York Packet, Friday, January 25, 1788.
38. James Madison, Federalist Paper no 48. The Departments Should Not be so Far Separated as to Have No Constitutional Control Over Each Other. The New York Packet, Friday, February 1, 1788.
39. Sean Wilentz. The Rise of American Democracy: Jefferson to Lincoln . W. W. Norton, 2006.
40. Alexis de Tocqueville. De la Démocratie en Amérique. 1835. La Tyrannie de la Majorité, Chapitre viii.
41. Heinrich Neisser, Gerhard Loibelsberger, Helmut Strobel. Δημοκρατία της Αυστρίας. Πολιτικό Σύστημα- Ευρωπαϊκή Πολιτική. Κοινωνία – Οικονομία. Εκδόσεις Παπαζήση. 2006.
42. Συνεπώς υπάρχουν τα μειονεκτήματα που αναφέρει ο Πάνος Καζάκος, Αναθεώρηση του Συντάγματος και Οικονομία. Δοκίμια οικονομικής ανάλυσης των συνταγματικών θεσμών. Εκδόσεις Παπαζήση, 2007, κεφάλαιο 6, χωρίς αυτά να αντισταθμίζονται από κανένα πρακτικό πλεονέκτημα.
43. Στέφανος Μάνος, Η Αναθεώρηση του Συντάγματος 04. Ισορροπίες και Αντίβαρα. Καθημερινή 23-5-2006.
44. Alexander Hamilton, Federalist Paper 59. Concerning the Power of Congress to Regulate the Election of its Members. From the New York Packet, Friday February 22, 1788.
45. Πάνος Καζάκος, Αναθεώρηση του Συντάγματος και Οικονομία. Δοκίμια οικονομικής ανάλυσης των συνταγματικών θεσμών. Εκδόσεις Παπαζήση, 2007, κεφάλαιο 6.
46. Παρά την ισχύ της, οι πολιτικές επιλογές μιας τέτοιας κυβέρνησης απέχουν με βεβαιότητα από τις βέλτιστες για την κοινωνία επιλογές. Για τη σχετική επιχειρηματολογία βλέπε Josep Colomer. Policy making in divided government: A pivotal actors model with party discipline. Public Choice, Volume 125 (3). 2005.
47. Στέφανος Μάνος, Η Αναθεώρηση του Συντάγματος 04. Ισορροπίες και Αντίβαρα. Καθημερινή 23-5-2006.
48. Στέφανος Μάνος, Η Αναθεώρηση του Συντάγματος 04. Ισορροπίες και Αντίβαρα. Καθημερινή 23-5-2006.
49. Torsten Persson, Guido Tabellini. Munich Lectures in Economics. The Economic Effects of Constitutions. MIT Press 2003. Chapter 7.
50. Torsten Persson, Guido Tabellini. Munich Lectures in Economics. The Economic Effects of Constitutions. MIT Press 2003. Chapter 2, Chapter 7.
51. Στέφανος Μάνος, Η Αναθεώρηση του Συντάγματος 04. Ισορροπίες και Αντίβαρα. Καθημερινή 23-5-2006.